Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2301182

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 27 mars 2023 et le 27 octobre 2023, la société Soleia The, représentée par Me Gossement, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 27 janvier 2023 par lequel le préfet de Loir-et-Cher a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur la construction d'une centrale photovoltaïque sur le territoire de la commune de Theillay ;

2°) d'enjoindre à titre principal au préfet de Loir-et-Cher de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de lui enjoindre de statuer à nouveau sur sa demande dans les mêmes conditions ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté est entaché d'un défaut de motivation ;

- il est entaché d'une incompétence négative en ce que le préfet de Loir-et-Cher s'est cru à tort lié par l'avis du commissaire enquêteur ;

- il est entaché d'une erreur de droit en ce que le refus de délivrance du permis de construire se fonde sur les conclusions du commissaire enquêteur ;

- le motif de refus tenant à la méconnaissance de l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Theillay est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2023, le préfet de Loir-et-Cher conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- il pourra être procédé à une substitution de motif en ce que l'arrêté peut être fondé sur l'insuffisance de l'étude d'impact qui n'a pas envisagé le pâturage comme une activité agricole significative mais uniquement comme un moyen d'entretien potentiel du terrain au même titre que la fauche ;

- les moyens soulevés par la société Soleia The ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pajot,

- les conclusions de Mme Dumand, rapporteure publique,

- et les observations de Me Grenet, représentant la société Soleia The, et de Mme A, représentant le préfet de Loir-et-Cher.

Considérant ce qui suit :

1. Le 15 septembre 2021, la société Soleia The a déposé une demande de permis de construire pour la réalisation d'une centrale photovoltaïque sur le territoire de la commune de Theillay. Par un arrêté du 27 janvier 2023, le préfet de Loir-et-Cher a refusé de délivrer ledit permis de construire. Par la requête ci-dessus analysée, la société Soleia The demande l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. D'une part, le premier alinéa de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme dispose que : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique " Aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; () "

3. Les dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d'exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

4. D'autre part, aux termes de l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Theillay, peuvent être autorisées en zone agricole " Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt général dès lors qu'ils ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ".

5. Il ressort des pièces du dossier que le permis de construire sollicité par la société Soleia The vise la réalisation d'un parc photovoltaïque au sol, comportant environ 30 000 panneaux photovoltaïques et les infrastructures associées, sur des parcelles situées lieu-dit Les Grandes Bruyères et classées en zone A par le règlement graphique du plan local d'urbanisme de la commune. Le projet litigieux concerne ainsi des " constructions et installations nécessaires aux services public ou d'intérêt général " au sens des dispositions citées au point précédent.

6. Il ressort des pièces du dossier que le projet de construction représente une emprise de 11,93 hectares sur des parcelles d'une surface totale de 18,57 hectares, classées en zone A. Il entraînera la réduction de surfaces agricoles. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que cette emprise n'est plus effectivement consacrée à l'activité agricole depuis au moins 2008, les parcelles, en état de friche, n'étant plus cultivées ni déclarées à la politique agricole commune. En outre, le projet prévoit, dans le cadre d'une convention d'élevage ovin signée le 25 octobre 2022 par le propriétaire des parcelles et un exploitant agricole, une mise à disposition gratuite à cet exploitant des terrains du projet pour le pâturage d'ovins de son élevage de sorte que le projet permettra la remise en pâture effective de terres actuellement à l'abandon. Il ne ressort pas des pièces produites au dossier que l'activité pastorale envisagée serait incompatible avec l'implantation d'une centrale photovoltaïque, dont les installations seront édifiées en hauteur pour permettre la libre déambulation des ovins. La convention d'élevage prévoit en outre, en son article 6, des obligations à la charge du propriétaire visant à permettre le développement sans danger du pâturage des ovins sur le site. Par ailleurs, le préfet n'établit pas que les activités de pâturage prévues ne seraient pas représentatives des activités agricoles, pastorales ou forestières dont la prévalence est la plus importante localement. Ainsi, le projet développé par la société Soleia The est de nature à permettre l'exercice et le maintien d'une activité agricole et pastorale significative. Par suite, le préfet de Loir-et-Cher a commis une erreur d'appréciation en estimant que le projet était incompatible avec l'exercice d'une activité agricole. Il suit de là que ce motif ne pouvait pas légalement fonder un refus de permis de construire.

Sur la demande de substitution de motif :

7. Dans son mémoire en défense, le préfet de Loir-et-Cher fait valoir qu'un autre motif était susceptible de fonder la décision attaquée.

8. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

9. D'une part, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, dans sa version applicable à l'espèce : " II. -Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale. () ". L'article R. 122-2 du même code dispose : " I. Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau () ".

10. Aux termes de l'article R. 122-5 du code de l'environnement : " I. - Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. / () ".

11. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

12. Il ressort de l'étude d'impact produite à l'appui de la demande que le pâturage a été envisagé et développé dans le cadre des mesures de réduction de l'impact du projet sur les habitats naturels et la possibilité d'une restauration de zones humides enfrichées. A cet égard, l'étude d'impact mentionne que " dans le cas d'une gestion par pâturage (moutons) pour gérer les milieux naturels, il convient de mettre en place un pâturage extensif avec 4 à 5 équivalents moutons adultes par hectare et par un. () Cette technique va permettre de réduire la densité des graminées sociales au sein de la pelouse et limiter la compétition entre végétaux pour la lumière, l'eau et les éléments nutritifs du sol. Ceci favorisera les espèces floristiques moins compétitives que ces graminées. " et que " Dans le cas où le pâturage est possible (portance du sol suffisante afin de ne pas dégrader la zone humide), le chargement instantané sera limité entre 0,7 et 0,8 UGB/ha [unité de gros bovin par hectare] et le chargement moyen par an n'excèdera pas 0,5 UGB/ha. Ces prescriptions permettront d'éviter le surpâturage et garder un sol où la portance est faible dans un état convenable pour le maintien des zones humides. Les périodes de pâturage à éviter sont des périodes de fortes pluies où les sols sont saturés en eau, entre novembre et mai. Ces périodes restent adaptables, en fonction des années, selon les observations sur la portance du sol faites par le gestionnaire des zones humides. " Par ailleurs, la circonstance que la convention d'élevage ovin conclue le 25 octobre 2022 entre le propriétaire de la centrale photovoltaïque et un exploitant agricole, n'a pas été jointe à l'étude d'impact n'est pas de nature à entacher d'insuffisance celle-ci alors que le public a été mis en mesure d'obtenir une information complète sur l'impact d'un pâturage par des ovins sur le terrain et qu'au surplus il est constant que la préfecture a été destinataire de cette convention. Par suite, et quand bien même le pâturage n'aurait pas été étudié comme activité agricole à part entière mais uniquement comme un moyen d'entretien potentiel du terrain au même titre que la fauche, l'étude d'impact ne peut, en tout état de cause, être regardée comme entachée d'insuffisance sur ce point.

13. Il résulte de ce qui précède que le préfet de Loir-et-Cher n'aurait pas pu prendre, en tout état de cause, la même décision en se fondant sur le nouveau motif invoqué en défense. Par suite, il n'y a pas lieu de faire droit à la substitution de motif demandée.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Soleia The est fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué.

15. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier, aucun autre moyen n'est de nature à fonder l'annulation de la décision contestée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ".

17. Lorsque le juge annule un refus de permis de construire après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme, demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

18. Aucun des motifs invoqués par le préfet de Loir-et-Cher, tant dans sa décision initiale, qu'à l'occasion de la présente instance, n'est de nature à justifier la décision de refus opposée. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif que l'administration n'a pas relevé ou qu'un changement dans la situation de droit ou de fait du projet en litige ferait obstacle à la délivrance du permis de construire sollicité, le cas échéant assorti d'une prescription.

19. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre au préfet de Loir-et-Cher de délivrer à la société Soleia The le permis de construire sollicité, le cas échéant assorti de prescriptions, dans un délai qu'il y a lieu de fixer à trois mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, en revanche, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à la société Soleia The au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du préfet de Loir-et-Cher du 27 janvier 2023 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au préfet de Loir-et-Cher de délivrer, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, le permis de construire sollicité par la société Soleia The, le cas échéant assorti de prescriptions.

Article 3 : L'Etat versera à la société Soleia The une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Soleia The et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée pour information au préfet de Loir-et-Cher.

Délibéré après l'audience du 30 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

Mme Pajot, conseillère,

M. Gasnier, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 décembre 2023.

La rapporteure,

Anne-Laure PAJOT

Le président,

Denis LACASSAGNELa greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement