Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2301439

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 17 avril 2023, l'agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ), représentée par Me Chaineau, demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de justice administrative :

1°) d'enjoindre au président de la Métropole d'Orléans d'engager les démarches nécessaires à la réalisation des travaux de desserte du terrain d'assiette de la future structure d'accompagnement à la sortie (SAS) par la voirie (voie de desserte) et les différents réseaux et de dévoiement de la canalisation d'eaux pluviales existante dans un délai de 15 jours à compter de l'ordonnance à intervenir ;

2°) subsidiairement, d'enjoindre au président de la Métropole d'Orléans de prendre à titre provisoire toute mesure utile au respect de ses engagements contractuels pour permettre la réalisation du projet de SAS, dans un délai de 15 jours à compter de l'ordonnance à intervenir ;

3°) d'assortir cette injonction d'une astreinte de 5 000 euros par jour de retard passé un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ;

4°) de mettre à la charge d'Orléans Métropole la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'Etat prévoit la création d'une Structure d'accompagnement à la sortie (SAS) d'une capacité de 120 places sur le territoire de la commune d'Orléans ; en vue de l'implantation de ce projet, l'Etat a notamment acquis la propriété d'un terrain situé sur le territoire de la commune d'Orléans dans le périmètre d'une Zone d'aménagement concerté (ZAC des Groues) relevant de la compétence d'Orléans Métropole, créée par délibération du conseil métropolitain du 28 novembre 2019 ; la vente du terrain, constitué de la parcelle cadastrée section AD n°185, a été formalisée par acte authentique en date des 28 octobre et 5 novembre 2019 conclu entre l'Etat et Orléans Métropole ;

- Orléans Métropole s'est engagée à réaliser les travaux de dévoiement d'une canalisation d'eaux pluviales existante traversant le terrain en contournant l'emprise foncière du projet de SAS, avant le démarrage des travaux de construction de la SAS et au plus tard avant la fin du 1er trimestre 2020 ; Orléans Métropole s'est engagée à réaliser les travaux permettant la

desserte du terrain par les différents réseaux, au plus tard avant la fin du 1er semestre 2021 ;

- par une lettre recommandée en date du 9 décembre 2020, l'APIJ, qui agit pour le compte de l'Etat dans le cadre du projet de SAS, a mis en demeure Orléans Métropole de se conformer à ses engagements contractuels ; par une lettre en date du 22 décembre 2020, Orléans Métropole a exprimé sa volonté de respecter ses engagements contractuels ; par une lettre en date du 2 février 2022, Orléans Métropole a finalement indiqué ne pas avoir l'intention d'honorer ses engagements contractuels, en faisant également part de son opposition au projet de SAS ;

- par une ordonnance en date du 14 octobre 2022, le juge des référés du tribunal judiciaire d'Orléans s'est déclaré incompétent pour connaître du litige au profit de la juridiction administrative ;

- le garde des Sceaux, ministre de la justice et l'APIJ ont régularisé en décembre 2017 un protocole définissant le cadre conventionnel selon lequel l'APIJ exerce la maîtrise d'ouvrage de plein exercice pour les opérations qui lui sont confiées par le Ministère de la Justice ;

- la mesure demandée est utile dans la mesure où l'absence de réalisation des travaux par la métropole perturbe gravement la bonne exécution du marché de conception-réalisation de la SAS attribué à la société Bouygues ; l'APIJ ayant approuvé la mission PRO en octobre 2020, elle devait notifier à l'entreprise l'ordre de service relatif à la phase de préparation des travaux en plus tard en janvier 2021 ; En janvier 2021, l'APIJ ne pouvait que confirmer à Bouygues le report de cet ordre de service face à la carence de la métropole d'Orléans ; un retard de deux années existe par rapport aux stipulations du marché ; la société Bouygues pourrait obtenir la résiliation du marché et une indemnisation financière à ce titre ; le 29 novembre 2021, l'APIJ a dû suspendre l'exécution du marché ; cette décision arrive à échéance et expose l'APIJ à la résiliation ;

- l'urgence résulte de l'impossibilité de faire démarrer le chantier de la SAS dans les délais, ce qui porte atteinte au service public pénitentiaire et à la mise en œuvre du plan immobilier pénitentiaire " 15 000 places " , de l'impossibilité de faire démarrer le chantier de la SAS dans les conditions contractuellement prévues par le marché conclu avec Bouygues, ce qui place, et de l'impossibilité de mettre en œuvre le permis de construire délivré pour la réalisation de ce projet en novembre 2020, c'est-à-dire il y a maintenant près de 2 ans, qui viendra à être périmé ;

- il n'existe pas de contestation sérieuse, le contrat faisant la loi des parties ; les travaux sont indispensables à la réalisation du projet ; Orléans Métropole n'a entrepris aucune démarche lui permettant de respecter les délais contractuels de réalisation des travaux, aujourd'hui tous arrivés à échéance.

Par un mémoire enregistré le 10 mai 2023, la métropole d'Orléans, représentée par Me Pezin et Cabanes, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'APIJ.

Elle soutient que :

- Dans un courrier du 22 décembre 2020, Orléans métropole a rappelé la position défavorable de la commune d'Orléans sur ce projet, et la proposition de l'A.P.I.J " d'adapter si nécessaire le séquencement de nos interventions et sécuriser ainsi la réalisation de la SAS " ;

- la Métropole a proposé de racheter le terrain cédé à prix actualisé et suggéré la construction de la SAS sur " le terrain attenant au centre pénitentiaire d'Orléans-Saran déjà propriété de l'Etat, en zone constructible et très largement dimensionné pour accueillir la SAS ", ainsi que la " mise en place, aux frais de la Métropole " d'une desserte par navette permettant de relier le site de Saran au centre-ville d'Orléans ;

- la mesure demandée se heurte à une contestation sérieuse, le président de la métropole n'ayant pas de pouvoir propre pour conclure, de sa propre initiative, un contrat de vente intégrant des engagements en matière de travaux à la charge de la métropole, seul l'organe délibérant détient ce pouvoir ; les clauses comportant les engagements contractuels de réaliser ces travaux sont frappées de nullité absolue qui ne saurait être couverte par une délibération ultérieure, par leur exécution partielle, ou par les échanges de courriers entre les parties ;

- les clauses afférentes à la prise en charge des travaux par Orléans métropole traduisent une libéralité, le prix de base de 658 000 euros étant inférieur au coût de dévoiement des réseaux et de voirie, ces travaux n'étant pas nécessaires à l'aménagement de la ZAC des Groues ;

- les travaux envisagés se heurtent à des difficultés techniques et à des difficultés d'approvisionnement en matériaux sérieuses ; Orléans métropole a engagé des actions pour la réalisation des travaux, en signant un marché spécifique pour le dévoiement des réseaux d'assainissement mais ces travaux ont dû être interrompus ; les délais de réalisation prévus étaient irréalistes ab initio ;

- le choix du site des Groues compromet la réalisation d'un projet d'éco-quartier antérieur ; l'acte de vente a été signé postérieurement à la manifestation de l'opposition des riverains et s'inscrit dans un contexte politique sensible alors que les conseils municipaux étaient seulement en charge des affaires courantes;

- Orléans Métropole a envisagé de racheter le terrain à un prix actualisé et suggéré la construction du SAS sur le site de Saran, à proximité du centre pénitentiaire ; le retard existant pourrait être aisément rattrapé ; l'audience sollicitée par le président d'Orléans métropole au ministre de la justice s'est déroulée le 12 décembre 2022 avec son cabinet ; il a été convenu, à cette occasion, que les services d'Orléans métropole et de l'A.P.I.J. puissent se rencontrer pour évaluer techniquement la faisabilité de la construction de la SAS sur le site de Saran, cette réunion technique s'est tenue le 29 mars dernier 2023 ; mais l'A.P.I.J. a persisté dans son refus de la solution alternative proposée par Orléans métropole ;

- aucun danger ou péril ne nécessite de recourir aux mesures utiles sollicitées, pour faire cesser un éventuel préjudice ;

- les mesures sollicitées par l'A.P.I.J. ne sont en rien provisoires ou conservatoires ;

- l'A.P.I.J. a, par décision n° 2021-419 du 29 novembre 2021, suspendu sans indemnité le marché de conception-réalisation de la SAS attribué à la société Bouygues ; cette décision exclut toute indemnité du titulaire " durant toute la période " de son application, dont le terme n'est pas fixé de la réalisation des travaux de dévoiement du réseau d'assainissement, passant par l'assiette foncière de la future SAS ; cette décision n'est en rien assimilable à un ajournement au sens de l'article 49.1.1 du CCAG Travaux applicables, dispositions qu'elle ne vise d'ailleurs pas.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. A en application des dispositions de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte de l'instruction que l'agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ), établissement public administratif relevant du ministère de la justice, a pour objet la conception et la construction des projets immobiliers relevant des différentes directions de ce ministère. L'Etat, assisté par l'APIJ, a conclu avec Orléans métropole le 28 octobre et le 5 novembre 2019 un acte de vente d'un terrain cadastré AD 185 au lieu-dit les Groues, d'une superficie d'un hectare 46 ares et 47 centiares, afin de permettre la création d'une structure d'accompagnement vers la sortie (SAS), destinée aux détenus dont la peine ou le reliquat de peine n'excède pas deux années. L'acte de vente stipule que le vendeur Orléans métropole s'engage à réaliser les travaux de desserte des différents réseaux jusqu'en limite de propriété, sous la voie définitive desservant le bien, au plus tard à la fin du semestre 2021, et à dévoyer le réseau de canalisation destinée à l'évacuation des fosses septiques et des eaux pluviales à l'est de l'emprise foncière de la SAS au plus tard à la fin du premier trimestre 2020. Il est constant que les travaux de desserte des réseaux et de dévoiement de la canalisation d'évacuation des eaux pluviales ne sont pas réalisés. L'APIJ demande au juge des référés d'enjoindre à Orléans métropole de prendre toute mesure utile pour le respect de ses engagements.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

2. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais. ". L'article L. 521-3 du même code dispose que : " En cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative ".

3. Un contrat conclu entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif, impliquant la compétence des juridictions administratives pour connaître des litiges portant sur les manquements aux obligations en découlant, sauf dans les cas où, eu égard à son objet, il ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé. Le contrat par lequel une personne publique autre que l'Etat cède des biens immobiliers faisant partie de son domaine privé est en principe un contrat de droit privé, sauf si le contrat a pour objet l'exécution d'un service public ou s'il comporte des clauses qui impliquent, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs.

4. Il ne résulte pas de l'instruction que la juridiction administrative serait manifestement incompétente pour connaître du présent litige dès lors, d'une part, que le contrat de vente de la parcelle indique que l'acquéreur entend utiliser le terrain en tant que terrain à bâtir en vue de recevoir les constructions d'une structure d'accompagnement à la sortie et que, d'autre part, les obligations mises à la charge du vendeur par l'acte de vente sont des travaux publics préalables aux opérations de construction de la SAS, une telle clause impliquant, dans l'intérêt general, que le contrat relève du regime des contrats administratifs.

5. Il résulte toutefois de l'instruction que les mesures demandées par l'APIJ, qui n'ont pas pour objet de mettre un terme aux dangers immédiats causés par un ouvrage public ou des travaux publics, ne présentent pas un caractère provisoire.

6. D'autre part, ces mesures font obstacle à l'exécution de la décision du président d'Orléans metropole du 2 février 2022 refusant de faire droit à la mise en demeure de l'APIJ du 19 janvier 2022 de réaliser les obligations mises à la charge du vendeur par l'acte de vente.

7. Il résulte également de l'instruction que si l'APIJ soutient que la carence d'Orléans metropole l'expose à un risque de résiliation à ses torts du marché de conception-réalisation de la SAS, elle ne produit que la décision de suspension de ce marché du 29 novembre 2021, notifiée à la société Bouygues, qui mentionne que l'exécution du marché est suspendue et que le titulaire du marché ne pourra prétendre à aucune indemnité durant la période de suspension. Cette decision ne prévoit aucun terme à la suspension du marché. Il ne résulte pas davantage de l'instruction que le permis de construire accordé au maître d'ouvrage en novembre 2020 encourt la péremption. Par suite, la condition d'urgence requise par l'article L. 521-3 du code de justice administrative ne peut être regardée comme satisfaite.

8. Il résulte de ce qui precède que les conclusions à fin d'injonction présentées par l'APIJ doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge d'Orléans metropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par l'APIJ. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par Orléans metropole au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de l'agence publique pour l'immobilier de la justice est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Orléans métropole sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'agence publique pour l'immobilier de la justice et à Orléans métropole.

Fait à Orléans le 30 mai 2023.

Le juge des référés,

Jean-Luc A

La République mande et ordonne au ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.