Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2301856

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 mai 2023 et le 5 décembre 2024, le syndicat CGT Educ'Action 45, représenté par Me Petit, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le recteur de l'académie d'Orléans-Tours, sur sa demande en date du 18 janvier 2023 de retrait de la fiche technique relative à " l'affichage et la distribution des documents syndicaux en EPLE ", ensemble ladite fiche technique ;

2°) d'enjoindre au recteur de l'académie d'Orléans-Tours de retirer la fiche technique relative à " l'affichage et la distribution des documents syndicaux en EPLE ", ou à défaut, de la modifier conformément aux dispositions de l'article 9 du décret n° 82-447 du 28 mai 1982 et de la circulaire du 3 juillet 2014, et ce, dans le délai de 30 jours sous astreinte de 300 euros par jour de retard suivant la notification la décision à intervenir.

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable car la fiche technique en litige lui fait grief car elle porte atteinte à la liberté syndicale ;

- il justifie avoir fait un recours gracieux transmis par mail le 18 janvier 2023 ;

- sa requête est recevable dès lors que la fiche technique méconnait les principes et textes relatifs à la liberté syndicale ;

- la décision implicite du 18 mars 2023 est par nature insuffisamment motivée en méconnaissance de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- la fiche technique est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle fait une mauvaise interprétation des dispositions de l'article 9 du décret n° 82-447 du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique et de la circulaire n° SE1 2014-2 du 3 juillet 2014 relative à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique de l'Etat et en ce qu'elle méconnait le sens et la portée de la liberté syndicale car il résulte de ces dispositions qu'un représentant d'un syndicat mandaté, qu'il soit fonctionnaire ou salarié, peut se rendre dans des établissements et y distribuer des tracts sans avoir l'obligation de prévenir le chef d'établissement, en ce qu'elle prévoit à tort que le chef d'établissement soit informé en amont de toute distribution et que le document qui va être diffusé doit lui être communiqué préalablement.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 septembre 2024, le recteur de l'académie d'Orléans-Tours conclut au rejet de la requête à titre principal comme irrecevable, à titre subsidiaire comme non fondée.

Il soutient que :

- le syndicat requérant n'établit pas avoir formulé un recours gracieux ;

- la requête est irrecevable car la fiche en litige consiste uniquement en un éclairage, de nature technique, sur le régime juridique applicable en matière d'affichage et de distribution des documents syndicaux en EPLE et il ne s'agit donc que d'un document d'information et non d'une décision qui ferait grief ; en tout état de cause, ce document se limite à exposer, de manière pédagogique, les dispositions réglementaires applicables ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Un mémoire a été déposé par le recteur de l'académie d'Orléans-Tours le 6 mai 2025 et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'éducation ;

- le décret n° 82-447 du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lefebvre-Soppelsa,

- les conclusions de M. Joos, rapporteur public,

- et les observations de Me Lucas, représentant le syndicat CGT Educ'Action 45, et de M. A, représentant le recteur de l'académie d'Orléans-Tours.

Considérant ce qui suit :

1. Le syndicat CGT Educ'Action 45, qui a pour objet la défense des personnels de l'éducation nationale, justifie avoir, par un courriel du 18 janvier 2023, formé auprès du recteur un recours gracieux tendant au retrait d'une fiche technique intitulée " l'affichage et la distribution des documents syndicaux en EPLE " finalisée le 28 septembre 2022 et publiée sur le site internet de l'académie. Du silence gardé par le recteur pendant plus de deux mois est née une décision implicite de rejet de cette demande. Le syndicat Educ'Action 45 demande, d'une part, l'annulation de cette décision née le 18 mars 2023, ainsi que de la fiche technique, et d'autre part, son retrait du site internet de l'académie.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices.

3. Il appartient au juge d'examiner les vices susceptibles d'affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme juridique supérieure.

4. En premier lieu, la fiche technique en litige, document de portée générale, émanant de la division des affaires juridiques du rectorat est susceptible d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les chefs d'établissement des EPLE chargés de leur exécution, et plus particulièrement à l'égard des délégués syndicaux, en procédant à une interprétation des dispositions du décret n° 82-447 du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique et de la circulaire du 3 juillet 2014 relative à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique de l'Etat. De surcroît, elle présente un caractère impératif qui ressort de ses termes mêmes, notamment par l'emploi à plusieurs reprises du verbe " devoir ". Elle est donc, contrairement à ce qui est opposé en défense, au nombre des actes susceptibles d'être déférés à la juridiction administrative par la voie du recours pour excès de pouvoir. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'absence de décision faisant grief doit être écartée.

5. En second lieu, aux termes de l'article 8 du décret n° 82-447 du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique, applicable au litige : " L'affichage des documents d'origine syndicale s'effectue sur des panneaux réservés à cet usage et aménagés de façon à assurer la conservation de ces documents. / () / Le chef de service, s'il s'agit d'un document d'origine locale, ou le directeur de l'administration centrale, s'il s'agit d'un document établi à l'échelon national, et, dans tous les cas, le responsable administratif des bâtiments où l'affichage a lieu sont immédiatement avisés de ce dernier par la transmission d'une copie du document affiché ou par la notification précise de sa nature et de sa teneur. " et aux termes de l'article 9 du même décret : " Les documents d'origine syndicale peuvent être distribués aux agents dans l'enceinte des bâtiments administratifs, mais en dehors des locaux ouverts au public. Ces distributions ne doivent en aucun cas porter atteinte au bon fonctionnement du service. () ".

6. D'une part, il ne résulte pas de ces dispositions une information préalable du chef de service pour la publication ou l'affichage des documents syndicaux mais uniquement une information immédiate en cas d'affichage. Par suite, la fiche technique attaquée, en tant qu'elle énonce en son point 2 qu' " il convient que le chef d'établissement soit informé en amont de toute distribution " et qu' " à l'instar de ce qu'il en est pour l'affichage, le document qui va être diffusé doit lui être communiqué préalablement " procède à une interprétation du droit positif qui en méconnaît son sens et sa portée. D'autre part, contrairement à ce que soutient le recteur en défense, cette interprétation ne peut s'appuyer sur les dispositions du 4° de l'article R. 421-10 du code de l'éducation qui se bornent à préciser que le chef d'établissement est " responsable de l'ordre dans l'établissement ". Enfin, ainsi que le soutient le syndicat requérant, cette interprétation porte tout à la fois atteinte à l'exercice de droits syndicaux et au principe d'égalité d'accès à l'information syndicale, en violation des règles fixées par le décret du 28 mai 1982 précité.

7. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés, que la décision implicite de rejet née du silence gardé par le recteur de l'académie d'Orléans-Tours sur la demande de retrait de la fiche technique relative à " l'affichage et la distribution des documents syndicaux en EPLE ", ensemble ladite fiche technique en tant qu'elle impose en son point 2 que les documents d'origine syndicale soient communiqués au chef d'établissement en préalable à leur affichage ou leur distribution, doivent être annulées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

8. Le présent jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint au recteur de l'académie d'Orléans-Tours de procéder à la mise en conformité au droit applicable du point 2 de la fiche technique en litige.

Sur les frais liés au litige :

9. Il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat, partie perdante, la somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par le syndicat requérant et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La fiche technique relative à " l'affichage et la distribution des documents syndicaux en EPLE " en tant qu'elle impose en son point 2 que les documents d'origine syndicale soient communiqués au chef d'établissement en préalable à leur affichage ou leur distribution, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé par le recteur de l'académie d'Orléans-Tours, sur la demande de retrait de la fiche technique en tant qu'elle concerne les obligations posées au point 2 sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au recteur de l'académie d'Orléans-Tours de procéder à la mise en conformité au droit applicable du point 2 de la fiche technique relative à " l'affichage et la distribution des documents syndicaux en EPLE ".

Article 3 : L'Etat versera au syndicat CGT Educ'Action 45 la somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au syndicat CGT Educ'Action 45 et à la ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Copie en sera adressée, pour information, au recteur de l'académie d'Orléans-Tours.

Délibéré après l'audience du 20 mai 2025 à laquelle siégeaient :

Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,

Mme Keiflin, première conseillère,

M. Garros, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juin 2025.

La présidente-rapporteure,

Anne LEFEBVRE-SOPPELSA

L'assesseure la plus ancienne,

Laura KEIFLIN

La greffière,

Nadine PENNETIER-MOINET

La République mande et ordonne à la ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.