Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2302217

Vu la procédure suivante :

I°) Par une requête enregistrée le 15 juin 2023, Mme C... B..., représentée par Me Karsenti, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 18 avril 2023 par lequel le maire de la commune de Saint-Aignan lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune de Saint-Aignan, par l’intermédiaire de l’adjoint ou le conseiller municipal désigné à cet effet, de réexaminer sa demande dans un délai de 15 jours, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de ladite commune une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

la décision attaquée est entachée d’incompétence ;

le maire ne pouvait pas prendre la décision attaquée dès lors qu’il était la personne mise en cause ;

elle est entachée d’un vice de procédure dès lors que le maire aurait dû lui demander de préciser sa demande au regard de la gravité des faits reprochés avant de la rejeter ;

elle est entachée d’une insuffisance de motivation ;

elle est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que les accusations n’étaient pas étrangères à ses fonctions ;

elle est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle pouvait bénéficier de la protection fonctionnelle ;

l’obligation qui lui a été faite d’exposer les éléments relatifs aux faits qu’elle invoque l’exigence méconnaît le respect de sa vie privée ;

l’administration était en situation de compétence liée ;

elle est entachée d’un détournement de pouvoir.

Un mémoire concluant au rejet de la requête a été déposé le 19 juin 2025 par la commune de Saint-Aignan, il n’a pas été communiqué.

II°) Par une requête enregistrée le 2 août 2024, Mme C... B..., représentée par Me Karsenti, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Saint-Aignan a implicitement refusé de faire droit à sa demande de protection fonctionnelle datée du 4 avril 2024, notifiée le 9 avril 2024 ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune de Saint-Aignan, par l’intermédiaire de l’adjoint ou le conseiller municipal désigné à cet effet, de lui délivrer le bénéfice de la protection fonctionnelle, dans un délai de 15 jours, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ou, à défaut, de réexaminer sa demande dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;

3°) de mettre à la charge de la commune une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

le maire de la commune pouvait se prononcer sur la demande de protection fonctionnelle présentée par Mme B... dès lors qu’elle n’avait pas mentionné le nom de la personne mise en cause ;

Mme B... ne pouvait bénéficier de la protection fonctionnelle dès lors que les faits et agissements pour lesquels elle a déposé plainte sont sans lien avec l’exercice de ses fonctions :

les autres moyens soulevés ne sont pas fondés.

Elle soutient que :

la décision attaquée est insuffisamment motivée ;

elle est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle pouvait bénéficier de la protection fonctionnelle ;

le maire a méconnu son obligation de protection envers ses agents ;

l’administration était en situation de compétence liée.

Un mémoire concluant au rejet de l

a requête et une pièce ont été déposés le 20 juin 2025 par la commune de Saint-Aignan, ils n’ont pas été communiqués.

Elle soutient que :

Mme B... ne pouvait bénéficier de la protection fonctionnelle dès lors que les faits et agissements pour lesquels elle a déposé plainte sont sans lien avec l’exercice de ses fonctions :

les autres moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu :

l’ordonnance n° 2400622 du 23 février 2024 par laquelle la juge des référés a rejeté la requête de Mme B... tendant à la suspension de l’exécution de la décision du 18 avril 2023 attaquée ;

la lettre de Me Dokhan enregistrée le 20 juin 2025 ;

les autres pièces du dossier.

Vu :

la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

le décret n° 2006-1691 du 22 décembre 2006 ;

le code général de la fonction publique ;

le code des relations entre le public et l'administration ;

le code pénal ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de Mme A...,

- les conclusions de M. Lombard, rapporteur public,

- et les observations de Me Karsenti, représentant Mme B..., et de Me Dokhan, représentant la commune de Saint-Aignan.

Considérant ce qui suit :

Il ressort des pièces du dossier que Mme B..., adjoint technique territorial, exerce ses fonctions depuis le 1er mars 2016 au sein de la commune de Saint-Aignan (41110) en qualité d’agent de surveillance des voies publiques (ASVP). Placée à compter du 13 janvier 2022 en congé de longue maladie, elle a déposé le 24 février 2023 une demande de protection fonctionnelle en raison de faits de harcèlement moral, harcèlement sexuel, agression sexuelle et viol, faits pour lesquels elle a déposé plainte le 5 août 2022. Par une décision du 18 avril 2023 signée par le maire, ce dernier lui a opposé une décision de refus. Par un courrier du 4 avril 2024, reçu le 9 avril 2024, Mme B... a de nouveau présenté une demande en ce sens, à laquelle il n’a pas été répondu. Par la présente requête, Mme B... demande au tribunal l’annulation de ces deux décisions de refus.

Sur la jonction :

Les requêtes n° 2302217 et 2403315, concernent un même agent public et présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur le cadre juridique :

En premier lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 134-1 du code général de la fonction publique : « L'agent public ou, le cas échéant, l'ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre. ». Aux termes de l’articles L. 134-5 du même code : « La collectivité publique est tenue de protéger l'agent public contre les atteintes volontaires à l'intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. / Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ». Ces dispositions établissent à la charge de la collectivité publique et au profit des fonctionnaires, lorsqu'ils ont été victimes d'attaques à l’occasion ou du fait de leurs fonctions, sans qu’une faute personnelle puisse leur être imputée, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent concerné est exposé, mais aussi de lui assurer une réparation adéquate des torts qu’il a subis. Cette protection n’est due, cependant, que lorsque les agissements en cause visent l’agent concerné à raison de sa qualité d’agent public.

En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires, repris à l’article L. 133-2 du code général de la fonction publique : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ». Le premier alinéa de l’article 11 de cette loi dispose que : « I.-A raison de ses fonctions (…), le fonctionnaire (…) bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause (…) / (…) IV ; - La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (…) ».

D’une part, ces dispositions établissent à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l’administration à assister son agent dans l’exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l’espèce.

D’autre part, il appartient à l’agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, notamment lorsqu’il entend contester le refus opposé par l’administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de faits susceptibles d’en faire présumer l’existence. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile.

En troisième et dernier lieu, aux termes de l’article 6 ter de la loi du 13 juillet 1983 portant droit et obligation des fonctionnaires, repris aux articles L. 133-1 et suivants du code général de la fonction publique : « (…). Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire : 1° Parce qu'il a subi ou refusé de subir les faits de harcèlement sexuel mentionnés aux trois premiers alinéas, y compris, dans le cas mentionné au a, si les propos ou comportements n'ont pas été répétés ; / 2° Parce qu'il a formulé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces faits ; / 3° Ou bien parce qu'il a témoigné de tels faits ou qu'il les a relatés (…) ». Il résulte de ces dispositions que l’autorité investie du pouvoir disciplinaire ne peut légalement prendre une sanction disciplinaire à l’encontre d’un fonctionnaire qui a relaté, de bonne foi, des faits de harcèlement sexuel qu’il estime avoir subis, notamment auprès de l’autorité hiérarchique dont il relève, même si les agissements ainsi relatés ne peuvent être regardés comme constitutifs de faits de harcèlement sexuel ou assimilés au sens de ces dispositions. En revanche, la protection prévue par ces dispositions ne peut trouver à s’appliquer au fonctionnaire qui, de mauvaise foi, a relaté de tels faits de harcèlement sexuel, en toute connaissance de leur fausseté et dans le seul but, notamment, de nuire à un autre agent, à un supérieur hiérarchique ou à l’image de l’administration, ou d’éviter le prononcé d’une sanction disciplinaire à raison d’autres faits.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens des requêtes :

En premier lieu, Mme B... invoque dans ses écritures, contrairement à ce qu’a soutenu la commune en défense, que le maire ne pouvait pas régulièrement se prononcer sur sa demande de protection fonctionnelle dès lors qu’il s’agissait de la personne visée par celle-ci.

Si la protection fonctionnelle résultant d'un principe général du droit n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Il résulte du principe d’impartialité que le supérieur hiérarchique mis en cause à raison d’actes insusceptibles, à les supposer avérés, de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique, ne peut régulièrement, quand bien même il serait en principe l’autorité compétente pour prendre une telle décision, statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné.

En l’espèce, la commune de Saint-Aignan soutient que le maire pouvait régulièrement prendre la décision de refus contestée du 18 avril 2023 au motif que Mme B... n’avait pas, à l’occasion de sa demande déposée le 24 février 2023, mentionné l’identité de la « personne abusant de l’autorité que lui confère sa fonction » pour les faits de harcèlement sexuel, harcèlement moral, agression sexuelle et viol. Il ressort toutefois des pièces du dossier que ces accusations avaient fait l’objet d’une plainte déposée le 5 août 2022 et que le maire a sollicité et obtenu du conseil municipal dès le 27 mars 2023, c’est-à-dire après le dépôt de la demande mais antérieurement à la date de la décision attaquée, le bénéfice de la protection fonctionnelle pour se défendre contre les plaintes « déposées par Madame C... B..., agent de la Commune (...) au cours de l’année 2022 ». Aussi la commune ne peut-elle sérieusement soutenir que le maire ignorait l’identité de la personne mise en cause lorsqu’il a pris le 18 avril 2023 la décision de refus en litige. Il suit de là que le maire ne pouvait régulièrement se prononcer sur celle-ci sans méconnaître les principes cités au point 9. Par suite, la décision de refus du 18 avril 2023 doit être annulée.

En deuxième lieu, si la commune de Saint-Aignan soutient que les faits de harcèlement moral, harcèlement sexuel, agression sexuelle et viol invoqués par Mme B... ne seraient pas de nature à lui ouvrir droit au bénéfice de la protection fonctionnelle dès lors que celle-ci ne démontre pas avoir été victime de tels faits en raison de sa qualité d’agent et relèveraient d’une situation privée, la demande de protection fonctionnelle déposée par Mme B... précise toutefois une circonstance aggravante à ses accusations en mentionnant qu’ils ont été commis par une « personne abusant de l’autorité que lui confère sa fonction ». Dès lors que les agissements que Mme B... soutient avoir subi de la part de son supérieur hiérarchique sont dénoncés comme l’ayant été à l’occasion de ses fonctions et sont, par leur nature et leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, le motif de refus opposé par le maire dans la décision du 18 avril 2023 et repris dans les écritures en défense pour justifier la décision implicite du 9 juin 2024 est entaché d’une erreur de droit. Par suite, les décisions de refus du 18 avril 2023 et 9 juin 2024 doivent être annulées.

En troisième et dernier lieu, la décision de refus du 18 avril 2023 opposée par le maire l’a été en toute connaissance de cause et alors qu’il avait quatre semaines auparavant demandé à faire voter à son endroit la protection fonctionnelle pour se défendre contre les accusations de Mme B... avant de refuser de l’accorder à cette dernière dans le cadre de cette même procédure pénale. Dans ces conditions, la décision querellée du 18 avril 2023 est entachée de détournement de pouvoir et doit également, pour ce motif, être annulée.

Il résulte de ce qui précède que Mme B... est fondée à demander l’annulation des décisions des 18 avril 2023 et 9 juin 2024.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Compte tenu des motifs d’annulations des décisions litigieuses, le présent jugement implique nécessairement que la situation de Mme B... soit réexaminée. Par suite, il y a lieu d’enjoindre à toute autorité compétente d’y procéder dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais d’instance :

Il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Aignan-sur-Cher une somme de 2 000 euros pour l’ensemble des procédures à verser à Mme B... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les décision du maire de la commune de Saint-Aignan des 18 avril 2023 et 9 juin 2024 refusant de faire droit aux demandes de protection fonctionnelle présentées par Mme B... sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Saint-Aignan de procéder au réexamen de la demande de Mme B... dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Saint-Aignan versera à Mme B... la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B... est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme C... B... et à la commune de Saint-Aignan.

Délibéré après l'audience du 24 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Samuel Deliancourt, président,

M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller,

Mme Aurore Bardet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juillet 2025.

La rapporteure

Aurore A...

Le président,

Samuel DELIANCOURT

La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au préfet du Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.