Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires enregistrés le 27 juillet 2023, le 27 juin 2025 et le 12 septembre 2025 la société SMACL assurances, représentée par Me Jacq-Moreau, demande au tribunal :
1°) d’annuler le titre de recette d’un montant de 947 088 euros émis le 20 juin 2023 par le service de gestion comptable de Bourges à son encontre au titre de travaux exécutés par la commune de Bourges sur sa patinoire et du contrat d’assurance liant cette dernière avec la société SMACL assurances ;
2°) de la décharger de l’obligation de payer la somme de 947 088 euros mise à sa charge par le titre de recette émis le 20 juin 2023 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Bourges la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le titre de recette en litige méconnaît les dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration dès lors que l’ordonnateur ne produit pas le bordereau signé ;
- il méconnaît les dispositions de l’article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique dès lors qu’il n’indique pas avec suffisamment de précision les bases de sa liquidation ;
- il méconnait les dispositions de l’article L. 114-1 du code des assurances ;
- il méconnait les dispositions de l’article L. 121-12 du code des assurances ;
- la commune de Bourges ne peut solliciter le remboursement des sommes qu’elle réclame dès lors que ces sommes ne constituent qu’un prévisionnel des coûts de remise en état de la patinoire et non les sommes réellement engagées par la commune ;
- sur les 911 213 euros de travaux mis à sa charge, 107 047 euros ont en réalité été pris en charge par le concessionnaire de la patinoire ;
- la commune de Bourges ne peut lui réclamer la somme de 35 875 euros au titre de la « maitrise d’œuvre interne », dès lors que les coûts liés à cette dernière ont déjà été pris en compte dans le montant de 911 213 euros relatif aux travaux, et qu’en tout état de cause, la maitrise d’œuvre ayant été gérée en interne, la commune n’a engagé aucun frais à ce titre.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 décembre 2024 et le 12 août 2025, la commune de Bourges, représentée par Me Thévenard, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à la condamnation de la société SMACL à lui verser la somme de 947 088 euros en réparation du préjudice subi en raison des manquements de cette société à ses obligations contractuelles, et demande au tribunal de mettre à la charge de la société SMACL assurances la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par la société SMACL assurances ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 13 août 2025, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 15 septembre 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code civil ;
- le code des assurances ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;
- l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Garros,
- les conclusions de M. Joos, rapporteur public,
- et les observations de Me Chertier substituant Me Jacq-Moreau, représentant la société SMACL assurances, et de Me Thevenard, représentant la commune de Bourges.
Considérant ce qui suit :
1. La commune de Bourges a confié l’exploitation de sa patinoire à la société Vert Marine dans le cadre d’un contrat de concession de service public conclu le 31 janvier 2014. Le 13 août 2017, un incendie a occasionné de lourds dommages à cet équipement. Deux déclarations de sinistre ont alors été effectuées auprès des assureurs de la société concessionnaire et de la commune. Par une ordonnance du 14 décembre 2017, le juge des référés du tribunal administratif d’Orléans a désigné un expert en application de l’article R. 531-1 du code de justice administrative. Cet expert a rendu son rapport le 22 janvier 2018. La commune de Bourges, qui a financé les travaux de remise en état de la patinoire dans leur totalité, a demandé à son assureur, la société SMACL assurances, de la garantir de l’ensemble du coût de ces travaux, augmenté du coût de maitrise d’œuvre. Suite au refus de la société SMACL assurances d’indemniser la commune, un titre de recette d’un montant de 947 088 euros a été émis le 20 juin 2023 à l’encontre de cette société. La société SMACL assurances demande au tribunal d’annuler ce titre et de la décharger de l’obligation de payer la somme mise à sa charge par ce même titre.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
2. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.
En ce qui concerne le bien-fondé du titre
3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 114-1 du code des assurances, dans sa version applicable au litige : « Toutes actions dérivant d'un contrat d'assurance sont prescrites par deux ans à compter de l'événement qui y donne naissance. / Toutefois, ce délai ne court : / 1° En cas de réticence, omission, déclaration fausse ou inexacte sur le risque couru, que du jour où l'assureur en a eu connaissance ; / 2° En cas de sinistre, que du jour où les intéressés en ont eu connaissance, s'ils prouvent qu'ils l'ont ignoré jusque-là. / Quand l'action de l'assuré contre l'assureur a pour cause le recours d'un tiers, le délai de la prescription ne court que du jour où ce tiers a exercé une action en justice contre l'assuré ou a été indemnisé par ce dernier (…) ». Aux termes de l’article L. 114-2 du même code : « La prescription est interrompue par une des causes ordinaires d'interruption de la prescription et par la désignation d'experts à la suite d'un sinistre. L'interruption de la prescription de l'action peut, en outre, résulter de l'envoi d'une lettre recommandée avec accusé de réception adressée par l'assureur à l'assuré en ce qui concerne l'action en paiement de la prime et par l'assuré à l'assureur en ce qui
concerne le règlement de l'indemnité ». Enfin, aux termes de l’article R. 112-1 du même code : « Les polices d'assurance (…) doivent rappeler les dispositions des titres Ier et II du livre Ier de la partie législative du présent code concernant (…) la prescription des actions dérivant du contrat d'assurance. (…) ». Il résulte de ces dispositions que, pour assurer une information suffisante des assurés sur ce point, les polices d’assurance doivent rappeler les règles de prescription des actions dérivant du contrat d’assurance, y compris les causes d’interruption de celles-ci, qu’elles soient prévues par le code des assurances ou par le code civil. A défaut, l’assureur ne peut opposer à l’assuré la prescription prévue à l'article L. 114-1 précité.
4. Aux termes de l’article 19 des conditions générales d’assurance du contrat liant la commune de Bourges et son assureur, la société SMACL assurances : « Article 19 – Prescription / Toute action dérivant du contrat d'assurance est prescrite par DEUX ANS à compter de l'événement qui donne naissance à cette action, ou à compter du jour où l'assureur ou l'assuré a connaissance de cet événement. / La prescription est interrompue au jour de : / - la désignation d'un expert à la suite d'un sinistre, / - l'envoi d'une lettre recommandée avec accusé de réception adressée par l'assureur à l'assuré en ce qui concerne l'action en paiement de la prime et par l'assuré en ce qui concerne le règlement de l’indemnité. / La prescription de DEUX ANS court à nouveau à compter de la date d'interruption ».
5. Ni ces stipulations, ni les conditions particulières du contrat litigieux, ni l’acte d’engagement ou tout autre document contractuel ne contiennent de stipulations rappelant de manière précise les causes ordinaires de prescription prévues par le code civil. Ainsi les documents contractuels, qui ne permettent pas d’assurer une information suffisante de l’assuré, méconnaissent les dispositions de l’article R. 112-1 du code des assurances applicables au contrat d’assurance en cause. Par suite, ainsi que le fait valoir la commune, la société SMACL assurances ne peut valablement lui opposer la prescription biennale instaurée par les dispositions de l’article L. 141-1 du code des assurances. Dès lors, le moyen doit être écarté.
6. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 121-12 du code des assurances : « Sans préjudice du deuxième alinéa de l'article L. 121-2, l'assureur qui a payé l'indemnité d'assurance est subrogé, jusqu'à concurrence de cette indemnité, dans les droits et actions de l'assuré contre les tiers qui, par leur fait, ont causé le dommage ayant donné lieu à la responsabilité de l'assureur. / L'assureur peut être déchargé, en tout ou en partie, de sa responsabilité envers l'assuré, quand la subrogation ne peut plus, par le fait de l'assuré, s'opérer en faveur de l'assureur ».
7. Il ne résulte pas de l’instruction que les désordres de la patinoire ayant résulté de l’incendie du 13 août 2017 puissent être imputables au concessionnaire en charge de l’exploitation de cette dernière, ni à tout autre tiers. Dans ces circonstances, la société SMACL ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l’article L. 121-12 du code des assurances, et le moyen doit être écarté.
8. En troisième lieu, la société SMACL assurances soutient que le montant mis à sa charge par le titre de recette en litige correspond à un chiffrage établi en 2019 par des experts intervenant pour le compte de la commune et de son concessionnaire, auxquels ont été par ailleurs associés leurs assureurs respectifs, et que ce montant ne reflète qu’une simple estimation du coût des travaux, et non leur coût réel et définitif, et qu’en conséquence la commune ne peut solliciter le paiement d’une indemnité sur le fondement d’une simple
estimation. Toutefois, il ressort des écritures même de la société requérante que ce chiffrage avait été établi pour « permettre le versement d’une avance à valoir sur le coût réel et définitif des travaux de remise en l’état de l’ouvrage ». Ainsi, dans la mesure où l’assureur a été associé à cette estimation, et qu’il ne ressort pas des documents contractuels du contrat d’assurance liant la commune de Bourges et son assureur que ces derniers aient entendu exclure le versement de toute indemnité d’assurance provisionnelle, la société SMACL ne peut soutenir que le montant du titre ne serait pas fondé du seul fait que le montant qui lui est réclamé ne constitue qu’un chiffrage provisoire du coût des travaux de remise en état de la patinoire. Par suite, et dès lors que rien n’empêche la société SMACL assurances de réclamer un indu d’indemnité si les coûts réels des travaux de réparation devaient finalement s’avérer moins coûteux que l’estimation précitée, le moyen doit être écarté.
9. En quatrième lieu, il ressort du procès-verbal de chiffrage précité relatif au coût estimé des travaux que sur le montant total de 911 213 euros, une facture relative aux frais de décontamination d’un montant de 100 107 euros et une facture relative aux mesures d’urgence d’un montant de 6 940 euros ont déjà été prises en charge par la société Vert-Marine, concessionnaire en charge de l’exploitation de la patinoire. Il ne résulte par ailleurs pas de l’instruction que ces sommes aient été in fine mises à la charge définitive de la commune de Bourges. En conséquence, et ainsi que le soutient la société requérante, elle doit être déchargée de l’obligation de payer la somme de 107 047 euros.
10. En cinquième lieu, la société SMACL assurances soutient qu’elle doit être déchargée de la somme de 35 875 euros mise à sa charge au titre des frais de maitrise d’œuvre interne estimés nécessaires pour la remise en état de la patinoire, dans la mesure où d’une part, ces frais sont déjà compris dans l’estimation du coût des travaux de 911 213 euros, et d’autre part, que la maitrise d’œuvre ayant été prise en charge en interne, la commune n’a supporté aucun frais à ce titre.
11. D’une part, contrairement à ce que soutient la société SMACL assurances, si l’estimation du coût des travaux contient une estimation relative aux frais d’honoraires de plusieurs bureaux d’étude, elle ne comporte aucune estimation du coût de la maitrise d’œuvre. D’autre part, il résulte de l’instruction que la commune a mis à la charge de son assureur cette somme au titre de l’article 2. 10 du cahier des clauses particulières du contrat d’assurance qui stipule que « lorsque les services de la Collectivité interviennent en lieu place d'une entreprise pour réaliser des travaux garantis au titre du présent contrat, le coût de cette intervention sera indemnisé selon une valorisation à dire d'expert sur la base des coûts de main d'œuvre et fournitures justifiés par la collectivité ». Si aux termes d’une lettre du 1er août 2022 adressée à la société SMACL assurances, la commune de Bourges indiquait qu’en application du guide à l’intention des maîtres d’ouvrages publics pour la négociation des rémunérations de maitrise d’œuvre de 2019, un montant compris entre 10 et 14% du coût des travaux apparaissait tout à fait raisonnable, mais qu’elle avait décidé d’appliquer une méthode propre de tarification aboutissant à une facturation de 35 875 euros pour la maitrise d’œuvre, soit seulement 3,94 % du coût des travaux, elle ne verse aux débats aucune pièce susceptible de justifier le montant de cette estimation et sa méthode de calcul. Dans ces conditions, la société SMACL assurances doit être déchargée de l’obligation de payer cette somme de 35 875 euros.
En ce qui concerne la régularité du titre
12. En premier lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci (...) ». Aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « / 4° (…) En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ». Aux termes de l’article L. 212-3 du code des relations entre le public et l'administration : « Les décisions de l'administration peuvent faire l'objet d'une signature électronique. Celle-ci n'est valablement apposée que par l'usage d'un procédé, conforme aux règles du référentiel général de sécurité mentionné au I de l'article 9 de l'ordonnance n°2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, qui permette l'identification du signataire, garantisse le lien de la signature avec la décision à laquelle elle s'attache et assure l'intégrité de cette décision ». Aux termes de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales : « Les ordonnateurs des organismes publics, visés à l'article D. 1617-19, lorsqu'ils choisissent de transmettre aux comptables publics, par voie ou sur support électronique, les pièces nécessaires à l'exécution de leurs dépenses ou de leurs recettes, recourent à une procédure de transmission de données et de documents électroniques, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre en charge du budget pris après avis de la Cour des comptes, garantissant la fiabilité de l'identification de l'ordonnateur émetteur, l'intégrité des flux de données et de documents relatifs aux actes mentionnés en annexe I du présent code et aux deux alinéas suivants du présent article, la sécurité et la confidentialité des échanges ainsi que la justification des transmissions opérées. La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte certification du service fait des dépenses concernées et attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les dépenses concernées. La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code ». Aux termes de l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique : « I. - En application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales la signature électronique des fichiers de données et de documents électroniques transmis au comptable est effectuée par l'ordonnateur ou son délégataire au moyen : soit d'un certificat garantissant notamment son identification et appartenant à l'une des catégories de certificats visées par l'arrêté du ministre de l'économie et des finances en date du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics (NOR : EFIM1222915A) ; / soit du certificat de signature « DGFIP » délivré gratuitement par la direction générale des finances publiques aux ordonnateurs des organismes publics visés à l'article 1er du présent arrêté ou à leurs délégataires qui lui en font la demande. / (…) ».
13. Il résulte de l’instruction que le titre de recette en litige comporte les nom, prénom et la qualité de l’ordonnateur, M. B... A..., directeur financier de la commune de Bourges. Toutefois, si le bordereau de titre de recettes indique les nom et prénom de cet ordonnateur, il ne comporte pas sa signature. La commune qui ne verse aux débats que des lignes de codes informatique n’établit pas, par cette seule production, que le bordereau de recettes a été électroniquement signé dans le respect des dispositions de l’arrêté du 27 juin 2007 précitées. Par suite, ce moyen doit être accueilli.
14. En deuxième lieu, aux termes de l’article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « (…) Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (…) ». Pour satisfaire à ces dispositions, un état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l’état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.
15. Il ressort des mentions du titre litigieux mettant à la charge de la société requérante la somme totale de 947 088 euros que celui-ci précise que cette somme est relative à une « indemnité suite à l’incendie du 13 août 2017 de la patinoire », et que ce titre est composé de 911 213 euros au titre des travaux et 35 875 euros au titre la maitrise d’œuvre interne. Enfin, le titre fait référence à deux lettres recommandées en date des 18 avril 2023 et 20 juin 2023. Il résulte de l’instruction que le chiffrage des travaux est issu d’un procès-verbal établi par deux experts intervenant pour le compte de la commune et de son concessionnaire, qui détaillait au sein de la somme globale de 911 213 euros les coûts relatifs aux travaux de décontamination, aux mesures d’urgence, au gros œuvre, à la couverture-bardage-étanchéité, aux menuiseries extérieures-métalleries, aux menuiseries intérieures-doublages-platerie-cloisons, aux faux-plafonds, au chauffage-ventilation-plomberie, à l’électricité, aux revêtement des sols souples, au carrelage, aux peintures, aux équipements, à un ascenseur et aux honoraires de bureaux d’études. Toutefois, alors que la lettre du 20 juin 2023 n’est pas versée aux débats, la lettre du 18 avril 2023 ne fait aucune référence au détail de ce chiffrage. Par ailleurs, la commune de Bourges ne peut soutenir que le titre de recette en litige doit être regardé comme motivé par référence à une lettre du 1er août 2022 dont faisait mention la lettre du 18 avril 2023, alors qu’en tout état de cause, cette lettre n’exposait que des précisions sur la méthode de calcul de l’estimation du coût de la maitrise d’œuvre interne et non sur le détail du coût des travaux. Par suite, et en dépit du fait que la société SMACL avait connaissance de l’existence du procès-verbal de chiffrage susmentionné, le moyen tiré du défaut de motivation du titre doit être accueilli.
16. Il résulte de tout ce qui précède que le titre de recette d’un montant de 947 088 euros émis le 20 juin 2023 par le service de gestion comptable de Bourges à l’encontre de la société SMACL assurances doit être annulé et que celle-ci doit être déchargée de l’obligation de payer la somme mise à sa charge par ce titre à hauteur, ainsi qu’il est dit aux points 9 et 11, de la somme totale de 142 922 euros.
17. Si elle s’y croit fondée, il est loisible à la commune de Bourges de solliciter l’émission d’un nouveau titre de recette à l’encontre de la société SMACL assurances, dont le montant pourra être établi sur le coût réel des frais exposés par la commune pour remettre en état la patinoire, dans la mesure où il résulte de l’instruction que la patinoire a été entièrement remise en état.
Sur les conclusions reconventionnelles :
18. La commune de Bourges demande que la société SMACL assurances soit reconventionnellement condamnée à lui verser la somme de 947 088 euros en réparation du préjudice né du manquement de son assureur à son obligation de conseil et de la déloyauté de ce dernier dans l’exécution du contrat d’assurance.
19. D’une part, la commune de Bourges se borne à soutenir que la société SMACL assurances aurait manqué à son obligation de conseil en l’incitant « à se retourner contre l’assureur de son délégataire avec lequel elle n’a pourtant aucun lien contractuel ». Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction qu’en invitant à plusieurs reprise la commune à se rapprocher à la fois de son concessionnaire et de l’assureur de ce dernier pour obtenir réparation du coût des travaux nécessaires à la remise en état de la patinoire après l’incendie du 13 août 2017, la société SMACL assurances aurait, de ce seul fait, manqué à son devoir de conseil. D’autre part, pour regrettable que soit le fait que la commune de Bourges et la société requérante aient partagé pendant une période le même avocat au cours de leurs échanges avec le concessionnaire et son assureur, cette circonstance n’est pas constitutive d’une faute de l’assureur dans l’exécution du contrat le liant à la commune.
20. Par suite, les conclusions reconventionnelles présentées par la commune de Bourges doivent être rejetées.
Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :
21. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de commune de Bourges la somme que la société SMACL assurances demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par commune de Bourges soient mises à la charge de société SMACL assurances.
D E C I D E :
Article 1er : Le titre de recette du 20 juin 2023 d’un montant de 947 088 euros est annulé.
Article 2 : La société SMACL assurances est déchargée de l’obligation de payer la somme 142 922 euros mise à sa charge par ce titre.
Article 3 : Les conclusions de la société SMACL assurances présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Les conclusions reconventionnelles présentées par la commune de Bourges tendant à ce que la société SMACL soit condamnée à lui verser la somme de 947 088 euros sont rejetées.
Article 5 : Les conclusions de la commune de Bourges présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société SMACL assurances et à la commune de Bourges.
Délibéré après l’audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,
Mme Keiflin, première conseillère,
M. Garros, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 décembre 2025.
Le rapporteur,
Nicolas GARROS
La présidente,
Anne LEFEBVRE-SOPPELSALa greffière,
Nadine PENNETIER-MOINET
La République mande et ordonne au préfet du Cher en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.