Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2303393

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 11 août 2023, la SARL Contray Energie, représentée par la SCP KPL Avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler les décisions implicites de rejet du 14 juin 2023 nées du silence gardé par le maire de la commune de la Roche-Clermault sur les demandes de permission de voirie et de prise d'un arrêté de circulation formulées par la SA Gaz réseau distribution de France (GRDF) en vue de la réalisation d'une canalisation de distribution de biogaz reliant l'unité de méthanisation à exploiter sur le territoire de cette commune et le réseau de distribution de gaz existant sur la commune de Chinon ;

2°) d'enjoindre à la commune de la Roche-Clermault de délivrer les autorisations sollicitées par la SA GRDF dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de la Roche-Clermault une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision portant rejet de la demande de permission ou d'autorisation de voirie, de permis de stationnement ou d'autorisation d'entreprendre des travaux est entachée d'erreur d'appréciation au regard de l'article L. 113-3 du code de la voirie routière en ce qu'elle porte atteinte au droit de la SA GRDF d'occuper le domaine public sans justifications tenant à la préservation de l'intégrité du domaine public ou à la protection de l'ordre public ;

- la décision portant rejet de la demande d'arrêté de police de la circulation méconnaît le droit d'occupation du domaine public conféré par la loi à GRDF et est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré le 3 octobre 2023, la commune de la Roche-Clermault, représentée par Me Cousseau, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Contray Energie une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que la requête est irrecevable, la SARL Contray Energie ne justifiant pas d'un intérêt à agir et que le moyen de la requête n'est pas fondé.

Par une intervention, enregistrée le 26 octobre 2023, la SA GRDF demande que le tribunal fasse droit aux conclusions de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de la Roche-Clermault une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

S'agissant de la décision portant rejet de la demande de permission ou d'autorisation de voirie, de permis de stationnement ou d'autorisation d'entreprendre des travaux :

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'une erreur de droit en ce que, en application du principe de l'indépendance des législations, le maire ne pouvait se fonder sur l'article L. 453-10 du code de l'énergie mais uniquement sur des considérations tenant à la préservation de l'intégrité du domaine public ou à la protection de l'ordre public ;

- elle est entachée d'erreur d'appréciation au regard des articles L. 113-3 du code de la voirie routière en ce qu'elle porte atteinte au droit de GRDF d'occuper le domaine public ;

- elle méconnait les dispositions de l'article L. 453-9 du code de l'énergie consacrant un droit à l'injection du biogaz au bénéfice de la société Contray Energie ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir.

S'agissant de la décision portant rejet de la demande d'arrêté de police de la circulation :

- le maire était tenu de prendre la mesure demandée en application des articles L. 2213-1 et suivants du code général des collectivités territoriales en ce qu'elle a pour effet de faire obstacle au droit dont bénéficie GRDF ;

- le refus opposé méconnaît le droit d'occupation du domaine public conféré par la loi à GRDF ;

- il est entaché d'un détournement de pouvoir.

Par une ordonnance du 10 novembre 2023, l'instruction a été close le même jour en application des dispositions de l'article R. 613-1 et R. 611-11-1 du code de justice administrative.

Un mémoire présenté par la SARL Contray Energie a été enregistré le 13 novembre 2023 et n'a pas été communiqué.

Un mémoire présenté par la commune de la Roche-Clermault a été enregistré le 15 novembre 2023 et n'a pas été communiqué.

Un mémoire présenté par la SA GRDF a été enregistré le 17 janvier 2024 et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'énergie ;

- le code de la voirie routière ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gasnier, rapporteur,

- les conclusions de Mme Dumand rapporteure publique,

- et les observations de Me De Moustier, représentant la SA GRDF, et de Me Saada-Dusart substituant Me Cousseau, représentant la commune de La Roche-Clermault.

Considérant ce qui précède :

1. Par arrêtés du 14 mai 2019 et du 7 août 2020, le préfet d'Indre-et-Loire a délivré un permis de construire et un arrêté d'enregistrement au titre de la législation des installations classées autorisant, pour le premier, la construction d'une unité de méthanisation et, pour le second, l'exploitation de cette unité au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement sur la parcelle ZO n° 93 située sur le territoire de la commune de La Roche-Clermault. La SARL Contray Energie, titulaire de ces autorisations, a sollicité de la SA GRDF, gestionnaire du réseau de distribution de gaz concédé par le Syndicat intercommunal de l'énergie d'Indre-et-Loire (SIEIL) autorité organisatrice du réseau de distribution (AORD), la réalisation des travaux de raccordement de l'unité de méthanisation à construire au réseau de distribution de gaz le plus proche afin de lui permettre d'y injecter le biogaz qui sera issu du processus de méthanisation. Le 11 avril 2023, la SA GRDF a demandé au maire de la commune de La Roche-Clermault une permission de voirie et la prise d'un arrêté de circulation afin de réaliser les travaux de raccordement consistant en la construction de canalisations de gaz reliant l'unité de méthanisation située sur le territoire de cette commune et le réseau de distribution de gaz existant sur la commune de Chinon. Deux décisions implicites sont nées du silence gardé par le maire sur ces demandes. Par un courrier du 3 août 2023 reçu le 9 août 2023, la SA GRDF a formé un recours gracieux à l'encontre de ces décisions. Par courrier du 3 octobre 2023, le maire de la commune de La Roche-Clermault a rejeté ce recours gracieux. La SARL Contray Energie demande au tribunal d'annuler les décisions implicites de rejet par lesquelles le maire de la commune de la Roche-Clermault s'est opposé aux demandes de la SA GRDF.

Sur l'admission de l'" intervention " :

2. La SA GRDF, en sa qualité de pétitionnaire des demandes d'autorisation faisant l'objet des décisions de refus en litige, disposait d'un intérêt à agir à l'encontre de la décision attaquée ainsi que de la décision rejetant son recours gracieux. Dans ses conditions, son intervention formée au soutien de la requête de la SARL Contray Energie doit être regardée comme une requête, laquelle, présentée dans les délais de recours, est recevable.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision portant rejet de la demande de permission ou d'autorisation de voirie, de permis de stationnement ou d'autorisation d'entreprendre des travaux :

En ce qui concerne le défaut de motivation :

3. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'adminsitration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; () ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".

4. D'une part, la SA GRDF a, par un courrier du 9 août 2023, exercé un recours gracieux et demandé la communication des motifs des décisions implicites de rejet nées du silence gardé par la commune sur les demandes de permissions de voirie et d'arrêté de circulation, décisions ayant pour effet de refuser une autorisation au sens des dispositions précitées. Par décision du 3 octobre 2023 la commune de la Roche-Clermault a rejeté ce recours gracieux. Par suite, les conclusions d'annulation doivent être regardées comme dirigées contre cette décision explicite laquelle s'est substituée aux décisions implicites litigieuses.

5. D'autre part, il ressort des termes de la décision du 3 octobre 2023 que, pour refuser les autorisations demandées, le maire s'est fondé sur les dispositions de l'article L. 453-10 du code de l'énergie et sur la circonstance qu'aucun accord préalable n'avait été préalablement recueilli avec la commune pour autoriser le passage de la canalisation de biogaz projetée sur son territoire. Le moyen tiré du défaut de motivation doit par suite être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 113-3 du code de la voirie routière :

6. D'une part, aux termes de l'article L. 432-1 du code de l'énergie : " Les autorités organisatrices d'un réseau public de distribution sont définies à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales. / Hormis le cas où la gestion d'un réseau de distribution est confiée à une régie mentionnée à l'article L. 111-54, la concession de la gestion d'un réseau public de distribution de gaz est donnée par ces mêmes autorités ". En vertu des dispositions de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, les autorités organisatrices de distribution de transport peuvent être soit les collectivités territoriales soit leurs groupements.

7. D'autre part, aux termes de l'article L. 433-3 du code de l'énergie : " La concession de distribution confère au concessionnaire le droit d'exécuter sur les voies publiques et leurs dépendances tous travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des ouvrages en se conformant aux conditions du cahier des charges de la concession et des règlements de voirie, sous réserve du respect des dispositions du code de la voirie routière, en particulier de ses articles L. 113-3 et L. 122-3 ". Aux termes de l'article L. 113-3 du code de la voirie routière : " Sous réserve des prescriptions prévues à l'article L. 122-3, les exploitants () de distribution d'électricité ou de gaz () peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre ".

8. Il ressort des pièces du dossier que la commune de La Roche-Clermault n'est pas desservie par un réseau de distribution de gaz et qu'aucune concession de distribution de gaz n'a été confiée à la SA GRDF sur le territoire de cette commune. La SA GRDF n'a donc pas la qualité de concessionnaire du réseau de distribution de gaz sur cette commune et ne saurait ainsi bénéficier d'un droit d'occupation du domaine public de cette dernière. Le moyen ne peut par suite qu'être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance du droit à l'injection de biogaz consacré à l'article L. 453-9 du code de l'énergie :

9. Aux termes de l'article L. 453-9 du code de l'énergie : " Lorsqu'une installation de production de gaz renouvelable, dont le biogaz, () est située à proximité d'un réseau de gaz naturel, les gestionnaires des réseaux de gaz naturel effectuent les renforcements nécessaires pour permettre l'injection dans le réseau du gaz renouvelable, dont le biogaz () dans les conditions et limites permettant de s'assurer de la pertinence technico-économique des investissements définies par décret pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie () ". Aux termes de l'article D. 453-20 du code de l'énergie, les travaux de renforcement sont définis comme le " renouvellement d'une canalisation existante, doublement d'une canalisation existante, maillage, rebours, modification ou déplacement d'un poste de détente existant permettant d'accroître la capacité d'injection de biogaz dans une section préexistante d'un réseau de transport ou de distribution de gaz naturel ".

10. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires issus de la loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (dite " EGALIM "), que le législateur a entendu subordonner le droit pour les producteurs de biogaz à bénéficier d'une injection sur le réseau de distribution de gaz, en particulier lorsqu'il est issu d'un processus de méthanisation, à la condition que les travaux nécessaires à la création de ce réseau présentent le caractère de travaux de renforcement tels que définis à l'article D. 453-20 du code de l'énergie.

11. Il ressort des pièces du dossier que les travaux pour raccorder l'unité de méthanisation et le réseau existant sur la commune de Chinon nécessitent la construction et le passage d'une canalisation d'environ 3,3 km, sur le territoire de la Roche-Clermault, laquelle n'est pas desservie par un réseau de distribution de gaz. De tels travaux ne constituant pas des travaux de renforcement au sens des dispositions précitées, les requérantes ne sauraient utilement se prévaloir de la méconnaissance de l'article L. 453-9 du code de l'énergie. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 453-10 du code de l'énergie :

12. Aux termes de l'article L. 453-10 du même code : " Un réseau public de distribution de gaz naturel peut comprendre une canalisation de distribution de gaz située hors de la zone de desserte du gestionnaire de ce réseau public sous réserve de l'accord entre l'autorité organisatrice de ce réseau et les communes sur le territoire desquelles la canalisation est implantée ou, le cas échéant, leurs établissements publics de coopération intercommunale ou syndicats mixtes lorsque la compétence afférente à la distribution publique de gaz leur a été transférée. / Ces dispositions sont applicables à une canalisation nécessaire pour permettre le raccordement à un réseau public de distribution de gaz naturel d'une installation de production de gaz renouvelable, dont le biogaz, ou de gaz bas-carbone implantée en dehors de la zone de desserte du gestionnaire de ce réseau ".

13. En subordonnant le passage d'une canalisation de gaz sur le territoire de communes ne disposant pas d'un réseau public de distribution de gaz naturel, à leurs accords, le législateur a entendu concilier le droit à l'injection prévu à l'article L. 453-9 du code de l'énergie avec le droit de propriété dont bénéficient les autorités organisatrices de réseaux publics de distribution de gaz et les communes conformément aux dispositions de l'article L. 432-4 du code de l'énergie.

14. Il est constant que le territoire de la commune de La Roche-Clermault n'est pas desservi par un réseau de distribution de gaz. Il ressort par ailleurs de la décision du 3 octobre 2023 rejetant le recours gracieux formé par la SA GRDF que le maire de la commune de La Roche-Clermault s'est fondé sur les dispositions de l'article L. 453-10 du code de l'énergie pour refuser le passage de la canalisation de raccordement projetée sur son territoire au motif qu'aucune convention n'avait pu être signée avec la commune. Il ne ressort par ailleurs d'aucune pièce du dossier que le maire aurait donné son accord au passage d'une telle canalisation antérieurement aux décisions implicites de rejet attaquées. Eu égard à ce qui a été dit au point précédent, le maire de la commune pouvait ainsi, sans commettre ni d'erreur de droit, ni d'erreur d'appréciation, refuser de donner son accord au passage de la canalisation projetée alors même que sa décision n'était pas fondée par des considérations tenant à la préservation de l'intégrité du domaine public. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit par suite être écarté.

En ce qui concerne le détournement de pouvoir :

15. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la commune de La Roche-Clermault n'étant pas desservie par un réseau de distribution de gaz, le maire pouvait refuser de donner son accord au passage de la canalisation projetée alors même qu'il n'a pas fait valoir de motifs tenant à la préservation de l'intégrité du domaine public. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut, en tout état de cause qu'être écarté.

Sur les conclusions à fins d'annulation de la décision portant rejet de la demande d'arrêté de police de la circulation :

16. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et l'ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation publique à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation. A l'extérieur des agglomérations, le maire exerce également la police de la circulation sur les voies du domaine public routier communal et du domaine public routier intercommunal, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation ".

17. Il résulte de ce qui a été dit au point 14 du présent jugement que le maire pouvait légalement s'opposer au passage, sur le territoire de sa commune, de la canalisation projetée. Par suite, le moyen tiré de ce que le maire était tenu de prendre un arrêté de circulation pour assurer la sécurité publique durant la réalisation des travaux de construction d'une telle canalisation ne peut qu'être écarté.

18. En deuxième lieu, compte tenu de ce qui a été dit précédemment, les moyens tirés de ce que le refus de prendre un arrêté de circulation méconnaitrait le droit d'occupation du domaine public conféré par la loi à GRDF et serait entaché d'un détournement de pouvoir doivent être écartés.

19. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir, les conclusions d'annulation des deux requêtes doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquences, les conclusions à fins d'injonction.

Sur les frais d'instance :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Roche-Clermault, la somme demandée par les sociétés requérantes titre de ces dispositions.

21. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des sociétés requérantes la somme demandée par la commune de la Roche-Clermault au titre des frais non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes des sociétés Contray Energie et GRDF sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la commune de la Roche-Clermault présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Contray Energie, à la commune de La Roche-Clermault et à la SA GRDF.

Délibéré après l'audience du 1er février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

Mme Pajot conseillère,

M. Gasnier, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2024.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNE

La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.