Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires enregistrés les 2 novembre 2023, 1er mars 2024, 4 mars 2024 et 29 mars 2024, Mme B... D..., représentée par Me Ngamakita, demande au tribunal :
1°) d’annuler la décision par laquelle le préfet du Cher a implicitement refusé de délivrer une carte nationale d’identité et un passeport français à son fils, mineur ;
2°) d’enjoindre à ce préfet de délivrer à son fils une carte nationale d’identité et un passeport français, dans un délai de trente jours à compter de la notification du jugement à intervenir, au besoin sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article 38 du décret du 19 décembre 1991 relatif à l’aide juridictionnelle.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable ;
- la décision est entachée d’un défaut de motivation en l’absence de réponse à sa demande de communication des motifs ;
- elle est entachée d’une erreur de droit dès lors que son fils est de nationalité française ainsi qu’il en résulte des mentions portées sur son acte de naissance ;
- elle méconnaît l’intérêt supérieur de son enfant et contrevient à l’article 3 de la convention internationale des droits de l’enfant.
Par des mémoires enregistrés le 26 janvier 2024, le 15 mars 2024, le 22 mars 2024 et le 5 avril 2024, le préfet du Cher conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- la requête est irrecevable dès lors qu’aucune décision implicite de refus n’a été opposée à la requérante ;
- en tout état de cause, les moyens invoqués ne sont pas fondés.
Mme D... a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 27 octobre 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention internationale des droits de l’enfant ;
- le code civil ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d’identité ;
- le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 ;
- le décret n° 2014-1292 du 23 octobre 2014 ;
- l’avis n° 504677 rendu par le Conseil d’Etat le 2 octobre 2025 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Dicko-Dogan,
- les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
Mme D..., ressortissante camerounaise, a sollicité, le 19 mai 2022, la délivrance d’une carte nationale d’identité et d’un passeport français pour son fils mineur, C... A..., né le 20 août 2015, reconnu le 22 septembre 2017 par un ressortissant français. Cette demande étant restée sans réponse, elle demande au tribunal d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le préfet du Cher.
Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :
Aux termes de l’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation ». Aux termes de l’article L. 231-5 de ce code : « Eu égard à l'objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration, l'application de l'article L. 231-1 peut être écartée par décret en Conseil d'Etat et en conseil des ministres ». Aux termes de l’article 1er du décret du 23 octobre 2014 visé ci-dessus : « En application des articles L. 231-5 et L. 231-6 du code des relations entre le public et l'administration, le silence gardé pendant deux mois par l'administration vaut décision de rejet pour les demandes dont la liste figure en annexe du présent décret ». Il résulte de l’annexe de ce décret que le silence gardé par l’administration pendant deux mois sur une demande de délivrance d’une carte nationale d’identité et pendant quatre mois sur une demande de délivrance d’un passeport fait naitre d’une décision implicite de rejet.
En l’espèce, Mme D... a sollicité la délivrance d’une carte nationale d’identité et d’un passeport pour le compte de son fils mineur, le 19 mai 2022. Contrairement à ce que soutient le préfet du Cher en défense, son silence, gardé pendant respectivement deux et quatre mois, a fait naître des décisions implicites de rejet et ce alors même que par un courrier du 1er juillet 2022, ses services informaient l’intéressée d’un sursis à la délivrance des titres sollicités dans l’attente d’obtenir des éléments suffisants pour lui permettre de statuer en toute connaissance. Au demeurant, ce courrier ne faisait pas état de l’incomplétude du dossier et le préfet du Cher n’a pas répondu au courrier du conseil de Mme D... du 13 mars 2023 tendant à connaître les résultats de ses investigations. Dans ces conditions, le préfet du Cher n’est pas fondé à soutenir que la requête est irrecevable en l’absence de naissance d’une décision implicite de rejet et la fin de non-recevoir qu’il oppose ne peut être accueillie.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
D’une part, aux termes de l’article L. 112-3 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception (…) ». Aux termes de l’article L. 112-6 du même code : « Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite ». Et aux termes de l’article R. 112-5 du même code « L'accusé de réception prévu par l'article L. 112-3 comporte les mention suivantes : / 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; / 2° La désignation, l'adresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier ; / 3° Le cas échéant, les informations mentionnées à l'article L. 114-5, dans les conditions prévues par cet article. / Il indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l'attestation prévue à l'article L. 232-3. » Il résulte de ces dispositions qu’en l’absence d’un accusé de réception comportant les mentions prévues par ce dernier article, les délais de recours contentieux contre une décision implicite de rejet ne sont pas opposables à son destinataire.
Toutefois, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance.
Les règles énoncées au point précédent sont également applicables à la contestation d’une décision implicite de rejet née du silence gardé par l’administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu’il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d’une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu’il est établi, soit que l’intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d’une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l’administration, notamment à l’occasion d’un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s’il n’a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par les textes cités au point 4, dispose alors, pour saisir le juge, d’un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l’événement établissant qu’il a eu connaissance de la décision.
D’autre part, aux termes de l’article L. 232-4 du même code : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ».
Enfin, aux termes de L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police (…) 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir (…) ». L’article L. 211-5 de ce code dispose que : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ». En application de ces dispositions, la décision rejetant une demande de délivrance d’une carte nationale d’identité ou d’un passeport doit être motivée.
Lorsqu’une décision implicite intervient dans le cas où une décision explicite aurait dû être motivée et que l’intéressé en a demandé les motifs dans le délai de recours contentieux, le cas échéant déterminé dans les conditions exposées au point 6, ce délai est prorogé jusqu'à l'expiration du délai de deux mois, prévu à l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration, suivant le jour où les motifs lui ont été communiqués. Toutefois, en toute hypothèse, l’intéressé ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai d’un an à compter de la date à laquelle il a demandé communication des motifs de la décision litigieuse.
Par ailleurs, il résulte de l’avis du Conseil d’Etat du 2 octobre 2025 visé ci-dessus, que lorsque la demande de communication a été présenté antérieurement à la publication au Journal officiel de la République française de cet avis, le délai maximal d’un an court à compter de cette publication.
Il ressort des pièces du dossier que Mme D... a déposé une demande de carte nationale d’identité et une demande de passeport pour le compte de son fils mineur, le 19 mai 2022. En application des dispositions citées au point 2 du présent jugement, des décisions implicites de rejet sont nées au terme d’un délai de deux et quatre mois. En outre, par un courrier du 13 mars 2023, reçu en préfecture le 17 mars suivant, l’intéressée a demandé au préfet du Cher de l’informer des résultats de ses investigations annoncées dans un courrier du 1er juillet 2022. Ce courrier, qui n’a pas fait l’objet d’un accusé de réception mentionnant les voies et délais de recours, est lui aussi resté sans réponse. En conséquence, Mme D... a, par l’intermédiaire de son conseil, sollicité la communication des motifs des décisions implicites de rejet opposées à ses demandes de délivrance d’une carte nationale d’identité et d’un passeport pour le compte de son fils mineur. Eu égard à ce qui est énoncé aux points 9 et 10, ce courrier du 3 août 2023, dont le préfet du Cher ne conteste pas avoir été destinataire, a nécessairement été présenté dans le délai de recours contentieux. Il n’est pas contesté en défense qu’aucune réponse n’a été apportée à cette demande dans le délai d’un mois fixé par l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, Mme D... est fondée à soutenir que les décisions implicites de rejet de ses demandes de délivrance d’une carte nationale d’identité et d’un passeport, présentées pour le compte de son fils mineur, sont entachées d’un défaut de motivation et à en demander l’annulation, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête.
Sur conclusions à fin d’injonction sous astreinte :
En premier lieu, eu égard à ses motifs, le présent jugement implique seulement que le préfet du Cher se prononce à nouveau sur la demande de Mme D.... Il y a lieu, par suite, d’enjoindre au préfet du Cher d’y procéder dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte.
Sur les frais liés au litige :
Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ». L’article 43 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique autorise le bénéficiaire de l’aide juridictionnelle à demander au juge de condamner, dans les conditions prévues à l’article 75 de cette loi, la partie perdante au « paiement d'une somme au titre des frais qu'il a exposés ». L’article 37 de cette même loi dispose que « (…) Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou qui perd son procès, et non bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, à payer à l'avocat pouvant être rétribué, totalement ou partiellement, au titre de l'aide juridictionnelle, une somme qu'il détermine et qui ne saurait être inférieure à la part contributive de l'Etat majorée de 50 %, au titre des honoraires et frais non compris dans les dépens que le bénéficiaire de l'aide aurait exposés s'il n'avait pas eu cette aide. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. / Si l'avocat du bénéficiaire de l'aide recouvre cette somme, il renonce à percevoir la part contributive de l'Etat. S'il n'en recouvre qu'une partie, la fraction recouvrée vient en déduction de la part contributive de l'Etat (…) ».
Il résulte de ces dispositions que le bénéficiaire de l'aide juridictionnelle ne peut demander au juge de condamner à son profit la partie perdante qu'au paiement des seuls frais qu'il a personnellement exposés, à l'exclusion de la somme correspondant à la part contributive de l'Etat à la mission d'aide juridictionnelle confiée à son avocat. En revanche, l'avocat de ce bénéficiaire peut, en application des dispositions de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, demander au juge de condamner la partie perdante à lui verser la somme correspondant à celle qu'il aurait réclamée à son client si ce dernier n'avait eu l'aide juridictionnelle, à charge pour l'avocat qui poursuit, en cas de condamnation, le recouvrement à son profit de la somme qui lui a été allouée par le juge, de renoncer à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat à la mission d'aide juridictionnelle qui lui a été confiée.
Si Mme D... a obtenu le bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 27 octobre 2023 du bureau d’aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire d’Orléans, son avocat ne se prévaut pas de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991. En outre, la requérante n’allègue pas avoir exposé d’autres frais que ceux pris en charge par l’Etat au titre de l’aide juridictionnelle. Par suite, les conclusions de la requête au titre des frais liés au litige doivent être rejetées.
D E C I D E :
Article 1er : Les décisions par lesquelles le préfet du Cher a implicitement rejeté les demandes de Mme D... tendant à la délivrance d’une carte nationale d’identité et d’un passeport français pour le compte de son fils mineur sont annulées.
Article 2 : Il est enjoint au préfet du Cher de réexaminer les demandes de Mme D... dans le délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme D... est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B... D... et au ministre de l’intérieur.
Copie en sera adressée au préfet du Cher.
Délibéré après l’audience du 12 mars 2026, à laquelle siégeaient :
Mme Lesieux, présidente,
M. Nehring, premier conseiller,
Mme Dicko-Dogan, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2026.
La rapporteure,
La présidente,
Fatoumata DICKO-DOGAN
Sophie LESIEUX
La greffière,
Emilie DEPARDIEU
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.