Texte intégral
Vu la procédure suivante :
I- Par une requête et des mémoires enregistrés le 17 mai 2024, le 5 mai 2025 et le 31 octobre 2025 sous le numéro 2402079, Orléans Métropole, représentée par Me Cabanes, demande au tribunal :
1°) d’enjoindre au service départemental d’incendie et de secours (SDIS) du Loiret de produire l’étude analytique des coûts d’intervention du service ;
2°) d’annuler la décision du 18 mars 2024 par laquelle le président du conseil d’administration du SDIS du Loiret a rejeté son recours gracieux tendant au retrait de la délibération n° 2023-F3 du 15 décembre 2023 mettant à sa charge une contribution de 15.143.344 euros au titre du financement du service public d’incendie et de secours pour l’année 2024 ;
3°) d’annuler la délibération n° 2023-F3 du conseil d’administration du SDIS du 15 décembre 2023, ainsi que la décision du 18 décembre 2023 par laquelle le président du conseil départemental du SDIS l’a informée du montant de sa contribution individuelle au titre de l’année 2024 ;
4°) de mettre à la charge du SDIS du Loiret la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
le montant de sa contribution est en décalage avec le niveau de contribution des autres EPCI et du département du Loiret et ce décalage n’est pas justifié par une différence de situation ou une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service ;
le principe d’égalité est méconnu, s’agissant particulièrement de la prise en compte de la situation des communes et EPCI situés dans les zones rurales ou comptant moins de 5 000 habitants, alors que le rattrapage en terme de construction de centres de secours ruraux a été rattrapé ;
la délibération du 15 décembre 2023 ne comprend aucun élément permettant d’identifier le mode de calcul et de répartition des contributions des EPCI membres et ne fait pas référence à des critères préalablement fixés ;
l’analyse des données de l’observatoire des finances et de la gestion publique locales démontre que les recettes de fonctionnement, le niveau des subventions par habitant, de l’épargne brute, de la capacité de désendettement du SDIS du Loiret est plus élevé que celui de ses homologues, que l’endettement moyen est en diminution ;
le niveau des interventions est en diminution et les effectifs augmentent ;
par ailleurs il n’a pas été fait droit à sa demande de communication de documents incluant la décision du conseil d’administration du SDIS fixant les modalités de calcul et répartition des contributions.
Par un mémoire en défense enregistré le 12 juillet 2024, le service départemental d’incendie et de secours du Loiret, représenté par Me Poput, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les modalités de détermination de la contribution, prévoyant une revalorisation de 4,3 % en année glissante du montant total voté en 2023 sont précisées dans la délibération ;
- elle joint le rapport n° 3 du président du conseil d’administration du SDIS ;
- tous les contributeurs se sont vus appliquer le même mode de calcul et appliquer la même revalorisation ;
- le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité de traitement doit être écarté ;
- Orléans métropole se trouve dans une situation particulière par rapport aux autres EPCI.
Par ordonnance du 15 octobre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 5 novembre 2025 à 12 heures.
II- Par une requête enregistrée le 12 février 2025 sous le numéro 2500648, Orléans Métropole, représentée par Me Cabanes, demande au tribunal :
1°) d’annuler la délibération n° 2024-D1 du 13 décembre 2024 mettant à sa charge une contribution de 15.476.498 euros au titre du financement du service public d’incendie et de secours pour l’année 2025 ;
2°) de mettre à la charge du SDIS du Loiret la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
le SDIS ne peut délibérer en se bornant à reconduire annuellement les contributions augmentées de l’indice des prix à la consommation sans faire référence à des modalités de calcul prédéterminées et identifiables ;
le montant de sa contribution est en décalage avec le niveau de contribution des autres EPCI et du département du Loiret et ce décalage n’est pas justifié par une différence de situation ou une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service ;
le principe d’égalité est méconnu, s’agissant particulièrement de la prise en compte de la situation des communes et EPCI situés dans les zones rurales ou comptant moins de 5 000 habitants, alors que le rattrapage en terme de construction de centres de secours ruraux a été rattrapé ;
la délibération du 13 décembre 2024 ne comprend aucun élément permettant d’identifier le mode de calcul et de répartition des contributions des EPCI membres et ne fait pas référence à des critères préalablement fixés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
le code général des collectivités territoriales ;
le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. A...,
- les conclusions de M. Lombard, rapporteur public,
- et les observations de Me Michelin, représentant Orléans Métropole, et de Me Ouillé, représentant le SDIS du Loiret.
Deux notes en délibéré présentées par le SDIS du Loiret dans les dossiers n° 2402079 et n° 2500648 ont été enregistrées le 12 décembre 2025.
Deux notes en délibéré présentées par Orléans Métropole dans les dossiers n° 2402079 et n° 2500648 ont été enregistrées le 15 décembre 2025.
Considérant ce qui suit :
Il ressort des pièces du dossier que, dans le cadre de la détermination des montants individuels des contributions des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) au financement du service public d’incendie et de secours, le conseil d’administration (CA) du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) du Loiret a, par délibération n° 2023-E1 adoptée le 20 octobre 2023, pour déterminer le montant global des contributions dues pour l’année 2024, retenu l’indice des prix à la consommation, soit une variation de 4,3 % par rapport à l’année précédente 2023 qui avait été fixé à 28.658.170 euros. Il a, par délibération n° 2023-F3 du 15 décembre 2023, précisé que le montant de la contribution individuelle pour l’année 2024 correspond à une revalorisation de 4,3% par rapport au montant fixé en 2023 et fixé le montant total dû à 29.890.471 euros, incluant un abattement pour prendre en compte la situation des communes et des EPCI situés dans les zones rurales ou comptant moins de 5 000 habitants, dont 15.143.344 euros à la charge d’Orléans métropole. Celle-ci a introduit le 15 février 2024 un recours gracieux dirigé contre cette dernière délibération qui a été rejeté par décision du 18 mars 2024. L’année suivante, par délibération n° 2024-C5 adoptée le 18 octobre 2024, le CA du SDIS du Loiret a également retenu l’indice des prix à la consommation pour déterminer le montant global des contributions dues pour l’année 2025, soit une variation de 2,2 %. Par délibération n° 2024-D1 du 13 décembre 2024, ledit conseil a déterminé le montant total de participation au titre de l’année 2025 à hauteur de 30.548.061 euros et fixé celui dû par Orléans métropole à 15.476.498 euros. Par les présentes requêtes, Orléans métropole demande au tribunal d’annuler la délibération n° 2023-F3 du 15 décembre 2023, le courrier de notification de cette délibération en date du 18 décembre 2023, outre la décision du 18 mars 2024 portant rejet de son recours gracieux, ainsi que la délibération n° 2024-D1 du 13 décembre 2024,
Sur la jonction :
Les requêtes n° 2402079 et 2500648 présentées par Orléans métropole sont relatives à la situation du même requérant, présentent à juger des questions identiques et ont fait l’objet d’une instruction commune. Elles peuvent ainsi être jointes sans que soient méconnus les principes de neutralité de la jonction et de la contradiction.
Sur le cadre juridique applicable :
En premier lieu, aux termes de l’article L. 1424-1 du code général des collectivités territoriales : « Il est créé dans chaque département un établissement public, dénommé " service départemental d'incendie et de secours ", qui comporte un corps départemental de sapeurs-pompiers, composé dans les conditions prévues à l'article L. 1424-5 . (…) ». Selon l’article L. 1424-1-1 du même code : « Lorsqu'elles ne font pas partie d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'incendie et de secours, les communes participent à l'exercice de la compétence en matière d'incendie et de secours par le biais de la contribution au financement du service départemental ou territorial d'incendie et de secours. Elles sont alors représentées au conseil d'administration du service d'incendie et de secours. Lorsqu'une commune transfère, en application de l'article L. 1424-35, la compétence en matière d'incendie et de secours à l'établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre, elle continue, le cas échéant, de siéger au conseil d'administration du service d'incendie et de secours jusqu'au prochain renouvellement de ce dernier. ». L’article L. 1424-2 dudit code dispose : « Les services d'incendie et de secours sont chargés de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies./ Ils concourent, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours et aux soins d'urgence. (…) ». L’article L. 1424-24 de ce code prévoit que : « Le service départemental d'incendie et de secours est administré par un conseil d'administration composé de représentants du département, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de secours et de lutte contre l'incendie. (…) ». Selon l’article L. 1424-35 : « La contribution du département au budget du service d'incendie et de secours est fixée, chaque année, par une délibération du conseil départemental au vu du rapport sur l'évolution des ressources et des charges prévisibles du service au cours de l'année à venir, adopté par le conseil d'administration de celui-ci (…). Les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours au financement du service d'incendie et de secours sont fixées par le conseil d'administration de celui-ci. Le conseil d'administration peut, à cet effet, prendre en compte au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale la présence dans leur effectif d'agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail ou les mesures sociales prises en faveur du volontariat. Le conseil d'administration peut, en outre, prendre en compte la situation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale situés dans les zones rurales ou comptant moins de 5 000 habitants. Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au budget du service d'incendie et de secours constituent des dépenses obligatoires (…) ».
En deuxième lieu, les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours et du département au financement du service départemental d'incendie et de secours ne sont pas le paiement du prix d’un service dont les communes seraient les usagers, mais une charge qui leur incombe pour le bon fonctionnement d’un service public dont ils ont la responsabilité en vertu de la loi.
En troisième lieu, le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce qu’une autorité administrative règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.
Sur les conclusions aux fins d’annulation :
En ce qui concerne la décision du 18 mars 2024 portant rejet du recours gracieux :
Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. Par suite, les conclusions de la requête n° 2402079 déposée par Orléans métropole et dirigées contre la décision du 18 mars 2024 portant rejet de son recours administratif doivent être regardées comme dirigées contre la délibération n° 2023-F3 du 15 décembre 2023.
En ce qui concerne les conclusions dirigées contre le courrier d’accompagnement du 18 décembre 2023 :
Il ressort des pièces du dossier que le courrier daté du 18 décembre 2023 émanant du président du conseil d’administration et adressé au président d’Orléans métropole se borne à informer ce dernier du montant de la contribution annuelle due par Orléans Métropole pour l’année 2024 à hauteur de 15.143.344 euros, telle qu’elle a été fixée par la délibération n° 2023-F3 du conseil d’administration adoptée le 15 décembre 2023 et jointe audit courrier de notification. Ce dernier ne présente ainsi qu’un caractère informatif et ne fait pas grief. Les conclusions dirigées contre celui-ci doivent être regardées comme étant dirigées contre cette délibération du 15 décembre 2023.
En ce qui concerne les délibérations n° 2023-F3 et 2024-D1 des 15 décembre 2023 et 13 décembre 2024 :
Il ressort des pièces du dossier que, pour déterminer le montant total des contributions dues pour l’année 2023, le conseil d’administration du SDIS du Loiret a, par délibération n° 2022-E3 adoptée le 21 octobre 2022, fixé l’indice des prix à la consommation puis a, par délibération n° 2022-F2 du 9 décembre 2022, fixé le montant des ressources et charges prévisibles pour l’année 2023 et déterminé les montants individuels des contributions des communes et EPCI à fiscalité propre pour l’année 2023. Par délibération n° 2022-F3 également adoptée ce même jour, il a précisé les modalités de calcul des contributions due pour l’année 2023 par les EPCI à fiscalité propre en faisant référence à la revalorisation du ratio référentiel par habitant, déterminé sur la base du montant 2022 et de la population INSEE connue au 1er janvier 2021, ainsi qu’en application d’un abattement pour les EPCI d’une densité de population inférieure à la densité moyenne de population 2018 du département du Loiret et de la part de la contribution de l’année N-1 inférieure à 10 % du total des contributions des communes et des EPCI constatée dans le dernier compte administratif connu. Ces délibérations ont été publiées au recueil des actes administratifs du 2nde semestre 2022 du SDIS du Loiret et sont par suite librement accessibles tant au juge qu’aux parties.
La délibération n° 2023-F3 du 15 décembre 2023 vise l’article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales ainsi que la délibération n° 2023-El du 20 octobre 2023 du conseil d’administration du SDIS du Loiret publiée au recueil des actes administratifs n° 55 de mars 2024, précise en son article 1er qu’il y a lieu de retenir une revalorisation individuelle de 4,3 % des montants notifiés en 2023 et comporte un tableau mentionnant le montant 2023 avant abattement suivi du montant dû par chaque contributeur au titre de l’année 2024. Quant à la délibération n° 2024-D1 du 13 décembre 2024, elle vise également l’article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales ainsi que la délibération n° 2024-C5 du 18 octobre 2024 du CA du SDIS, précise en son article 1er qu’il y a lieu de retenir une revalorisation individuelle de 2,22 % des montants notifiés en 2024, et est accompagnée d’un tableau mentionnant les montants dus par chaque contributeur au titre des années 2024 et 2025.
Si Orléans métropole soutient que les deux délibérations contestées ne permettent pas de comprendre et justifier les montants mis à sa charge ainsi que les critères appliqués d’une année à l’autre, la délibération n° 2022-F3 du 9 décembre 2022 du CA du SDIS du Loiret portant détermination des montants individuels des contributions des communes et des EPCI à fiscalité propre pour l’année 2023, régulièrement publiée et transmise au préfet, fixe le pourcentage de revalorisation de 5,80 % en se référant expressément au ratio de référence de 46,66 euros par habitant, retenant ainsi un montant de 49,37 euros par habitant, suivi d’un abattement de 15,9 euros revalorisé à hauteur de 5,80 %, soit 16,82 euros par habitant, pour en déduire un ratio de référence de 32,55 euros par habitant pour les EPCI à fiscalité propre compétents et en zone rurale. Dès lors que les deux délibérations contestées se bornent pour les deux années suivantes, 2023 et 2024, à procéder à la revalorisation des montants des contributions dues par les EPCI en fonction de l’indice des prix à la consommation sur la base des critères fixés par la délibération du 9 décembre 2022, lesquels ne sont pas ici contestés, Orléans métropole n’est pas fondée à soutenir de ce que les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes et des EPCI n’auraient pas été préalablement déterminées. Ce moyen qui manque tant en fait qu’en droit doit par suite être écarté.
En deuxième lieu, Orléans Métropole soutient que l’abattement institué au profit des communes et des EPCI situés dans les zones rurales ou comptant moins de 5 000 habitants méconnaîtrait le principe d’égalité devant les charges publiques au motif qu’il conduit à aggraver les écarts de contributions entre les autres EPCI et Orléans métropole et qu’il ne serait pas justifié par une différence de situation ou par une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service. Toutefois, contrairement à ce que soutient Orléans Métropole, ce mécanisme d’abattement revalorisé à 16,82 euros par habitant pour l’année 2023 visant à prendre en compte les caractéristiques particulières de densité de certaines collectivités publiques et de la circonstance que leur contribution de l’année N-1 était inférieure à 10 % du total des contributions, en application de l’alinéa 3 de l’article L. 1424-35 cité au point 3, est justifié dès lors que ces collectivités sont dans une situation différente au regard de leurs potentiels de ressources et en rapport direct avec l’objet de la mesure. La seule circonstance qu’Orléans Métropole supporte près de la moitié du montant total des contributions à la charge des communes et des EPCI du département du Loiret, alors qu’elle représente près de la moitié de la population départementale, ne suffit pas par elle-même à établir une méconnaissance du principe d’égalité ou une différence de traitement qui serait manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité doit être écarté.
En troisième et dernier lieu, le moyen tiré de l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation qui n’est ni précisé, ni établi au regard de ce qui a été dit aux points 10 et 11 doit être écarté.
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par Orléans Métropole doivent être rejetées.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
Le présent jugement qui rejette les conclusions à fin d’annulation des requêtes présentées par Orléans métropole n’implique aucune mesure d’injonction. Les conclusions présentées tendant à ce qu’il soit enjoint au SDIS du Loiret de produire une étude analytique de ses coûts doivent dès lors, et en tout état de cause, être rejetées.
Sur les frais d’instance :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du SDIS du Loiret, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme qu’Orléans Métropole demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge d’Orléans Métropole les sommes que demande le SDIS du Loiret au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : Les requêtes n° 2402079 et n° 2500648 d’Orléans Métropole sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions présentées par le SDIS du Loiret sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Orléans Métropole et au SDIS du Loiret.
Copie en sera adressée pour information à la préfète du Loiret.
Délibéré après l'audience du 10 décembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Samuel Deliancourt, président,
M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller,
Mme Aurore Bardet, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 janvier 2026.
Le rapporteur
Jean-Luc A...
Le président,
Samuel DELIANCOURT
La greffière,
Aurore MARTIN
La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.