Le Tribunal administratif d'Orléans, statuant en référé-liberté, rejette la demande d'une conseillère municipale visant à enjoindre au maire de lui communiquer la seconde partie d'un grand livre comptable. Le juge estime que le droit à l'information des élus, garanti par l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, ne constitue pas en l'espèce une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Il relève par ailleurs que le grand livre, en tant que pièce justificative de la comptabilité, ne relève pas du droit de communication spécial des comptes prévu à l'article L. 2121-26 du même code.
Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 5 mars 2026, Mme B... demande au juge des référés saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d’enjoindre au maire de la commune de Les Villages Vovéens de lui transmettre dans un délai de 48 heures sous format électronique l’intégralité des documents administratifs demandés, à savoir le grand livre de la section de fonctionnement de la commune pour la période du 15 au 31 décembre 2025 et la balance générale des comptes au 31 décembre 2025, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, d’ordonner toute mesure utile permettant d’en obtenir la communication ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Les Villages Vovéens une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
le refus partiel du maire de faire droit à sa demande de communication de documents administratifs l’empêche d’exercer pleinement son droit d’information et de contrôle sur la gestion financière communale à quelques jours du renouvellement du conseil municipal, même si elle n’est pas candidate aux prochaines élections ;
l’urgence est caractérisée par les élections municipales à venir dans un délai très proche ;
elle a saisi la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) le 26 janvier 2026 ;
le refus de communication porte atteinte au droit à l’information des élus prévu par l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales et à l’exercice de son mandat, la privant ainsi d’une garantie essentielle liée à ce dernier ;
une partie des documents lui ayant été déjà communiquée, l’existence comme la communicabilité de ces documents ne sauraient lui être opposées ;
le maire ne saurait lui opposer une difficulté technique comme une charge de travail supplémentaire dès lors qu’il lui en déjà communiqué une partie ;
le refus porte atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales auquel elle participe en sa qualité d’élue ;
il porte également atteinte aux principes de transparence des finances publiques locales et au contrôle démocratique de l’utilisation des fonds publics locaux.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
la Constitution ;
le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
le code général des collectivités territoriales ;
le code des relations entre le public et l'administration ;
le code de justice administrative.
Considérant ce qui suit :
Il résulte de l’instruction que Mme B..., en sa qualité de conseillère municipale de la commune de Les Villages Vovéens (28150), a sollicité du maire par courriel envoyé le vendredi 19 décembre 2026 à 12 h 34 la communication de l’intégralité du grand livre comptable de l’exercice de 2025. Par courriel en réponse du mardi 16 décembre 2025 envoyé à 11 h 50, le maire lui a envoyé ledit document pour la période comprise jusqu’au 14 décembre 2025. Estimant sa demande seulement partiellement satisfaite en l’absence de communication de la partie portant sur la 2e quinzaine du mois de décembre 2025, elle a de nouveau saisi le maire par courriel du 2 février 2026 puis a saisi la commission d’accès aux documents administratifs (CADA), laquelle en a accusé réception le 12 février 2026. Par la présente requête, Mme B... demande au juge des référés saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative d’enjoindre au maire de lui délivrer la partie non communiquée dudit document portant sur la 2e quinzaine de décembre 2025.
Sur le cadre juridique applicable :
En premier lieu, le principe de libre administration des collectivités territoriales énoncé par l'article 72 de la Constitution est au nombre des libertés fondamentales auxquelles le législateur a ainsi entendu accorder une protection juridictionnelle particulière.
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ».
En troisième lieu, le premier alinéa de l’article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales, qui institue un régime spécial de communication, dispose : « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication (…) des budgets et des comptes de la commune (…) ». Le droit de communication qu’instituent les dispositions de l’article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales s’agissant des « budgets » et des « comptes » des communes ne s’étend pas aux pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité qu’il appartient à l’ordonnateur et au comptable public de conserver, en vertu des dispositions de l’article 52 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, lesquelles constituent des documents distincts des « comptes » visés par le droit de communication spécial établi par cet article du code général des collectivités territoriales.
Le grand livre de comptes entre dans le champ d'application des documents administratifs communicables en application de l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales, sous réserve de l’occultation préalable des mentions couvertes par un de ces secrets protégés.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :
Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ». Selon le premier alinéa de son article R. 522-1 : « La requête visant au prononcé de mesures d’urgence doit (...) justifier de l’urgence de l’affaire ».
L'article L. 522-3 du même code dispose : « Lorsque la demande ne présente pas un caractère d'urgence ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée sans qu'il y ait lieu d'appliquer les deux premiers alinéas de l'article L. 522-1. ».
Lorsque la requête est fondée sur la procédure de protection particulière du référé liberté instituée par l’article L. 521-2 du code de justice administrative, il appartient au requérant de justifier de circonstances caractérisant une situation d’urgence qui implique, sous réserve que les autres conditions posées par cet article soient remplies, qu’une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale doive être prise dans les quarante-huit heures. À cet égard, la seule circonstance qu’une atteinte à une liberté fondamentale, portée par une mesure administrative, serait avérée, n’est pas de nature à caractériser l’existence d’une situation d’urgence au sens de ces dispositions. Il appartient au juge des référés d’apprécier objectivement, au vu des éléments que lui soumet le requérant comme de l’ensemble des circonstances de l’espèce, si la condition d’urgence particulière est satisfaite, en prenant en compte la situation du requérant et les intérêts qu’il entend défendre mais aussi l’intérêt public qui s’attache à l’exécution des mesures prises par l’administration.
9.
En l’espèce, si Mme B... invoque le renouvellement prochain du conseil municipal dans le cadre des élections municipales à venir les 15 et 22 mars 2026, cette seule circonstance ne justifie toutefois pas que, dans le délai très bref de 48 heures prévu par les dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, le juge des référés prononce une mesure nécessaire liée à la demande de communication du grand livre portant sur la 2e quinzaine du mois de décembre de l’année 2025. Ainsi, la condition spéciale d’urgence ne peut être regardée comme remplie. Par suite, Mme B... ne justifiant pas à la date de la présente ordonnance d’une situation d’urgence particulière, sa requête doit être rejetée selon la procédure prévue par l’article L. 522-3 du code de justice administrative.
Sur les frais liés au litige :
10.
Il y a lieu de rejeter en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative la demande présentée par Mme B... au titre de ces dispositions.
O R D O N N E :
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme A... B....
Copie en sera adressée pour information à la commune de Les Villages Vovéens.
Fait à Orléans, le 7 mars 2026.
Le juge des référés,
Samuel DELIANCOURT
La République mande et ordonne au préfet d'Eure-et-Loir en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.