Tribunal Administratif de Châlons-en-Champagne — Décision N° TA51-2101994

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 septembre 2021 et 1er juin 2022, M. B C, représenté par la SELAS Devarenne associés Grand Est, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération du 28 juin 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune des Mazures a approuvé la révision du plan local d'urbanisme ;

2°) d'enjoindre au maire des Mazures de produire l'entier dossier du plan local d'urbanisme révisé ;

3°) d'enjoindre à l'autorité compétente de prendre une nouvelle délibération d'approbation du plan local d'urbanisme, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune des Mazures une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. C soutient que :

- son recours est recevable dès lors qu'il justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la délibération attaquée et que son recours n'est pas tardif ;

- la commune ne disposait pas de la compétence en matière de planification d'urbanisme, qui avait été transférée à la communauté de communes " Vallées et plateau d'Ardenne " ;

- l'ensemble du plan local d'urbanisme révisé n'a pas été publié sur le site géoportail en méconnaissance de l'article R. 153-2 du code de l'urbanisme, alors qu'aucune copie n'a pu lui en être adressée, de sorte qu'il est porté atteinte à son droit au recours effectif ;

- le classement du secteur " Le Pré du loup " en zone naturelle et forestière est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- il en va de même du classement du secteur A de Rocroi en zone 1AUb ;

- ce dernier classement procède en outre d'une erreur de droit, dès lors que l'ouverture à l'urbanisation envisagée n'a pas été précédée de l'accord du préfet des Ardennes requis par l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme, et que les prescriptions que celui-ci a en tout état de cause émises n'ont pas été respectées ;

- ce dernier classement est entaché d'un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense et des pièces complémentaires, enregistrés les 22 novembre 2021, 29 novembre 2021, 10 février 2022, 5 septembre 2022 et le 25 novembre 2022, la commune des Mazures, représentée par Me Bazin, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. C en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

L'instruction a été close avec effet immédiat le 11 novembre 2022 en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Castellani, première conseillère,

- les conclusions de M. Torrente, rapporteur public,

- et les observations de Me Devarenne-Odaert, représentant M. C.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 20 février 2013, la commune des Mazures a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme et a fixé les modalités de la concertation. M. C, propriétaire de parcelles et usufruitier d'une maison d'habitation sur le territoire de la commune, demande l'annulation de la délibération du 28 juin 2021 par laquelle le conseil municipal des Mazures a adopté le plan local d'urbanisme révisé.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales : " I. ' La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : 1° Aménagement de l'espace pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale () ". L'article L.153-9 du code de l'urbanisme prévoit que l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme peut achever toute procédure d'évolution d'un plan local d'urbanisme engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence, après accord de la commune ayant engagé la procédure et que cet établissement se substitue de plein droit à la commune dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence.

3. D'autre part, l'article 136 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové dispose : " II. - La communauté de communes ou la communauté d'agglomération existant à la date de publication de la présente loi, ou celle créée ou issue d'une fusion après la date de publication de cette même loi, et qui n'est pas compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale le devient le lendemain de l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de ladite loi. Si, dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans mentionné précédemment, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y opposent, ce transfert de compétences n'a pas lieu. / Si, à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d'agglomération n'est pas devenue compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, elle le devient de plein droit le 1er juillet de l'année suivant l'élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, sauf si les communes s'y opposent dans les conditions prévues au premier alinéa du présent II. () ".

4. M. C soutient que la commune des Mazures n'était pas compétente pour adopter la délibération portant révision du plan local d'urbanisme litigieuse, dès lors que la compétence en matière de plan local d'urbanisme avait été transférée de plein droit, en application de l'article 136 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, à la communauté de communes " Vallées et plateau d'Ardenne " dont elle est membre. Il ressort toutefois des pièces du dossier que, dans les trois mois précédant l'expiration du délai de trois ans à compter de la publication de la loi, laquelle est intervenue le 26 mars 2014, 18 communes sur les 31 communes membres de cet établissement de coopération intercommunale, représentant 13 005 habitants sur les 26 142 que compte ce territoire, se sont opposées au transfert de la compétence en matière d'urbanisme. Ainsi, à la date de la délibération attaquée, qui est antérieure au 1er juillet 2021 correspondant, en application du deuxième alinéa du II de l'article 136 de la loi du 24 mars 2014 précité, à la date du transfert de plein droit de la compétence en matière de plan local d'urbanisme aux communautés de communes, la communauté de communes " Vallées et plateau d'Ardenne " n'était pas compétente en cette matière. Dès lors, M. C n'est pas fondé à soutenir que la commune des Mazures ne bénéficiait plus de la compétence pour approuver la révision de son plan local d'urbanisme.

5. En deuxième lieu, l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales prévoyait, dans sa version alors applicable, que les actes réglementaires pris par les autorités communales étaient exécutoires dès lors qu'il avait été procédé à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département et à leur publication ou affichage. En vertu des dispositions combinées des articles R. 153-20 et R. 153-22 du code de l'urbanisme, la publication des délibérations portant révision des plans locaux d'urbanisme et des documents sur lesquels elles portent s'effectue sur le portail national de l'urbanisme mentionné à l'article L. 133-1 de ce code.

6. Les conditions de publicité d'un acte étant sans incidence sur sa légalité, M. C ne peut utilement soutenir que la publication de la délibération et de ses annexes sur le portail national de l'urbanisme, qui est intervenue en cours d'instance, a été incomplète.

7. En troisième lieu, M. C ne peut utilement soutenir que le retard dans la publication de l'ensemble des documents composant le dossier du plan local d'urbanisme attaqué a porté une atteinte à son droit au recours effectif contre la délibération l'approuvant.

8. En quatrième lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables définit notamment " les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " ainsi que " les orientations générales concernant () le développement économique et les loisirs ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". L'article R. 151-24 du même code dispose : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

10. Il ressort des pièces du dossier que le lieu-dit " Le Pré au loup ", situé dans le hameau des Vieilles Forges a été classé en zone N par la délibération litigieuse, alors qu'il était préalablement classé en zone UBa. Il ne ressort à cet égard pas des pièces du dossier que ces terrains, qui jouxtent une large zone agricole située à l'ouest, seraient desservis par les réseaux. M. C ne conteste par ailleurs pas que les caractéristiques de ce lieu-dit correspondent à un classement en zone N. En outre, s'il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que l'un des objectifs poursuivis par la révision litigieuse consistait à favoriser le développement touristique aux abords du hameau des Vieilles Forges, notamment par la création de gîtes ruraux, le classement des parcelles en cause, qui sont par ailleurs dépourvues de constructions, n'emporte qu'une réduction limitée du caractère urbain de la zone UB qui couvre l'essentiel du hameau des Vieilles Forges et qui passe de 12,6 à 10,5 hectares, et est justifié par ailleurs, d'une part, par l'objectif de protéger et gérer durablement les espaces naturels, et, d'autre part, par l'objectif de préserver le caractère du hameau des Vieilles Forges en interdisant le développement de l'habitat en dehors de la zone agglomérée, de sorte que ce classement ne présente pas, contrairement à ce que soutient M. C, d'incohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables et avec les orientations d'aménagement et de programmation. Dès lors, c'est sans erreur manifeste que les parcelles du lieu-dit " Le Pré au loup " ont été classées en zone N, et, en tout état de cause, n'ont pas été classées en zone U.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme : " Dans les communes où un schéma de cohérence territoriale n'est pas applicable : / 1° Les zones à urbaniser délimitées après le 1er juillet 2002 ainsi que les zones naturelles, agricoles ou forestières d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu ne peuvent être ouvertes à l'urbanisation à l'occasion de l'élaboration ou d'une procédure d'évolution d'un document d'urbanisme () ". L'article L. 142-5 du même code dispose : " Il peut être dérogé à l'article L. 142-4 avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime et, le cas échéant, de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16. La dérogation ne peut être accordée que si l'urbanisation envisagée ne nuit pas à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques, ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace, ne génère pas d'impact excessif sur les flux de déplacements et ne nuit pas à une répartition équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services. ".

12. Il ressort des pièces du dossier que la commune des Mazures, qui entendait ouvrir à l'urbanisation des parcelles auparavant classées en zone agricole, a sollicité du préfet des Ardennes l'autorisation de déroger au principe d'extension limitée de l'urbanisation. Si le préfet des Ardennes s'est initialement, par un arrêté du 13 février 2020, opposé à cette demande, il a, par un arrêté du 25 mars 2021, octroyé son accord à la demande présentée par la commune des Mazures sur la base du projet qu'elle avait modifié à la suite du premier refus. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 13 février 2020 ne consistait pas en un accord et qu'en tout état de cause, les prescriptions qu'il avait fixées n'avaient pas été respectées, en méconnaissance des articles L. 142-4 et L. 142-5 du code de l'urbanisme, ne peut qu'être écarté.

13. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : () / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; () ". Aux termes de l'article R. 151-20 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ".

14. Il ressort des pièces du dossier que le secteur dit A de Rocroi, qui était antérieurement partiellement situé en zone agricole, et, pour sa partie la plus proche du centre-bourg, en zone 1AUb, est inclus dans un secteur plus large, situé à l'ouest du village, comprenant les lieux-dits La Hache et Le Jardin de la Haie. Le projet initial de la commune prévoyait que ces deux lieux-dits, ainsi qu'une fraction du lieu-dit du A de Rocroi, représentant une surface de 5,72 hectares, soient classés en zone 1AU, en vue de leur ouverture à l'urbanisation immédiate. Ce projet a donné lieu à des avis défavorables rendus par la chambre d'agriculture le 20 janvier 2020, la mission régionale de l'autorité environnementale le 10 janvier 2020 et l'avis de synthèse des services de l'Etat émis par le préfet des Ardennes le 28 février 2020, en vertu desquels les ouvertures à l'urbanisation envisagées étaient fondées sur des hypothèses démographiques irréalistes ainsi que sur des ratios d'utilisation de l'espace par habitant erronés, de sorte qu'il était recommandé de réduire les zones à urbaniser, et en particulier, de procéder au reclassement des secteurs envisagés en 1AU en secteur 2AU, correspondant à une ouverture à l'urbanisation à long terme. A la suite de ces avis, qui ne sont pas critiqués par le requérant, la commune des Mazures a modifié le zonage pour procéder, sur ce secteur dans son ensemble, au reclassement en zone 2AU de sa partie la plus haute et de sa partie la plus basse, couvrant respectivement une fraction du lieu-dit La Hache et une partie du lieu-dit Jardin de La Haie et correspondant à la moitié de la surface de la zone initialement projetée en 1AU. M. C ne critique par ailleurs pas spécifiquement le classement de quelques parcelles situées A de Rocroi en zone 1AUb. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est pas même soutenu, que des voies et réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement n'existeraient pas à la périphérie immédiate de la fraction du lieu-dit du A de Rocroi. Par suite, et alors même que le secteur est classé en zone Natura 2000 et est concerné par des trames vertes et bleu, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation résultant du classement en zone 1AUb doit être écarté. A supposer que le requérant ait entendu se prévaloir des dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, aucune incompatibilité avec le principe de l'équilibre posé par cet article ne résulte du classement en zone 1AUb contesté de surfaces représentant 0,59 hectares de la commune, qui porterait atteinte selon le requérant aux objectifs d'utilisation économe des espaces naturels et de protection des milieux naturels.

15. En septième lieu, le requérant soutient que le classement en zone 1AUb du secteur dit A de Rocroi a pour objet de régulariser des permis de construire illégalement octroyés, de faire bénéficier les propriétaires concernés de l'extension des réseaux pour un coût correspondant à un quart des dépenses d'investissement du budget communal et de favoriser le maire de la commune, qui détient une parcelle dans ce secteur. Toutefois, les premières parcelles dont se prévaut le requérant ne sont pas situées dans la zone 1AUb contestée. La seule circonstance que la parcelle du maire de la commune serait située dans la zone contestée, qui comprend au demeurant d'autres parcelles n'appartenant pas à cette dernière et dont le classement répond au parti d'aménagement retenu, ne saurait à elle-seule révéler un détournement de pouvoir. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir allégué doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par M. C doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin d'enjoindre au maire des Mazures de produire l'entier dossier du plan local d'urbanisme révisé, lequel est désormais publié sur le portail national de l'urbanisme.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

17. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions de M. C tendant à ce que soit enjoint à l'autorité compétente de prendre une nouvelle délibération d'approbation du plan local d'urbanisme doivent, dès lors, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune des Mazures, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. C au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C la somme demandée par la commune des Mazures au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune des Mazures présentées sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la commune des Mazures.

Copie en sera adressée au préfet des Ardennes.

Délibéré après l'audience du 1er décembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Mach, présidente,

Mme Castellani, première conseillère,

M. Gauthier-Ameil, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2022.

La rapporteure,

Signé

A.-C. CASTELLANI

La présidente,

Signé

A.-S. MACH Le greffier,

Signé

E. MOREUL