Tribunal Administratif de Châlons-en-Champagne — Décision N° TA51-2102797

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des mémoires et des pièces complémentaires, enregistrés le 16 décembre 2021, le 15 avril 2022, le 16 mai 2022, le 15 septembre 2022, le 23 septembre 2022 et le 6 octobre 2022, M. B A, représenté par Me Boscariol, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération du 28 juin 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune des Mazures a approuvé la révision du plan local d'urbanisme et la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 3 septembre 2021 ;

2°) d'annuler l'ensemble des délibérations depuis 2006 qui méconnaissent la délibération décidant de rendre constructibles les parcelles lui appartenant ;

3°) de condamner la commune des Mazures à lui verser une somme de 976 797 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison de l'illégalité du classement de ses parcelles, de la pollution du ruisseau traversant sa propriété en raison des agissements de la commune et de l'absence de remise en état des chemins d'accès aux parcelles Praignon et Petit Goût ;

4°) de mettre à la charge de la commune des Mazures une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. A soutient que :

- une maison vient d'être édifiée illégalement en zone agricole et la commune y fait parvenir des réseaux afin de régulariser cette illégalité en rendant la parcelle, qui appartient au maire, constructible, alors que le maire aurait dû opposer un sursis à statuer ;

- un permis de construire vient d'être accordé sur un terrain dont la surface est insuffisante pour y prévoir la voie de retournement nécessaire, de sorte que la commune s'approprie artificiellement le chemin situé sur sa parcelle par la délimitation de la zone ;

- le maintien du classement des parcelles en zone N sur les secteurs Praignon et Petit Goût procède d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, dès lors que la forêt de sapins qui le motive n'existe pas et que ses parcelles sont les trois seules du centre à ne pas être constructibles, qu'est créée une dent creuse en méconnaissance de la loi ALUR et du SRADDET, alors que les zones à urbaniser ont été étendues sur les lieux-dits La Hache, Chemin de Rocroi et Jardins de la Haie en méconnaissance du projet d'aménagement et de développement durable qui fixe un objectif de lutte contre l'étalement urbain et qu'est désormais rendu possible un projet de béguinage au lieu-dit Les Rièzes, ces parcelles étant en outre situées en zone inondable en vertu du plan de prévention des risques d'inondation ;

- une parcelle voisine à la sienne, classée en AUb, a été vendue en vue de la construction d'une maison ;

- l'ensemble de ces différences de traitement est constitutive d'une rupture d'égalité devant les charges publiques ;

- les secteurs Praignon et Petit Goût ont été classés en zone N pour un motif erroné en droit tenant en l'existence d'une zone acoustique le long de la RD 998 ;

- des parcelles situées sur le site d'une ancienne fonderie et en zone inondable ont été classées en secteur constructible ;

- la délibération litigieuse méconnaît une série de délibérations adoptées depuis 2005 par lesquelles la commune s'engageait à rendre son terrain constructible ;

- les modalités de la concertation définies par la commune en application de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme n'ont pas été respectées ;

- le conseil municipal n'a pas débattu sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable, en méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ;

- la délibération approuvant le plan local d'urbanisme a été adoptée plus de deux mois après que le conseil municipal a adopté la délibération relative à ces orientations, en méconnaissance des mêmes dispositions ;

- la réduction des zones agricoles est incompatible avec l'orientation du projet d'aménagement et de développement durable consistant en leur préservation ;

- la délibération est entachée de détournement de pouvoir, dès lors que des permis de construire ont été accordés en méconnaissance du plan local d'urbanisme antérieur, que la création d'une zone 1AU a pour effet de permettre l'extension des réseaux sur les parcelles situées en zone agricole appartenant à M. D, qui est adjoint au maire, et à M. C, tout en permettant la viabilisation de la parcelle de la maire, dès lors que cette dernière parcelle va pouvoir bénéficier des dispositions de sa zone autorisant les constructions au coup par coup, et dès lors enfin que les parcelles n° 901 et 902 qui sont situées Terre de l'Abbaye sont les seules à être reclassées en zone Nt ;

- deux permis de construire ont été délivrés Chemin de Rocroi et Chemin du Bourg, en zone 1AU, alors que la procédure de révision était en cours et qu'un sursis à statuer aurait dû être opposé ;

- l'avis du commissaire-enquêteur n'est pas motivé ;

- le dossier d'enquête publique n'est pas conforme aux dispositions des articles R. 128-3 et L. 123-14 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense et des pièces complémentaires, enregistrés le 17 février 2022 et le 5 septembre 2022, la commune des Mazures, représentée par Me Bazin, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, en ce qu'elle ne comporte pas les date et lieu de naissance du requérant, sa profession et sa nationalité, et comporte en outre une adresse erronée, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;

- les conclusions dirigées contre les délibérations intervenues depuis 2006 en matière de planification d'urbanisme sont irrecevables, faute de comporter la précision de la date ou du numéro de celles-ci, de sorte que la juridiction ne peut en apprécier la portée, alors par ailleurs que ces délibérations ne sont pas jointes, et sont en tout état de cause tardives ;

- les moyens de la requête sont inopérants ou ne sont pas fondés.

Le préfet des Ardennes a présenté des observations, enregistrées le 16 février 2022.

L'instruction a été close avec effet immédiat le 11 novembre 2022 en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur des moyens relevés d'office, tirés, d'une part, de l'irrecevabilité des conclusions de M. A aux fins de condamnation de la commune des Mazures à lui verser une somme de 976 797 euros, faute de décision de l'administration sur une demande indemnitaire formée devant elle, et, d'autre part, de l'irrecevabilité des moyens, de légalité externe, tirés de ce que les modalités de la concertation définies par la commune en application de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme n'ont pas été respectées, de ce que le conseil municipal n'a pas débattu sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable, en méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, de ce que la délibération approuvant le plan local d'urbanisme a été adoptée plus de deux mois après que le conseil municipal a adopté la délibération sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable, en méconnaissance des mêmes dispositions, de ce que l'avis du commissaire-enquêteur n'est pas motivé, et de ce que le dossier d'enquête publique n'est pas conforme aux dispositions des articles R. 128-3 et L. 123-14 du code de l'urbanisme, qui ont été présentés postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux et relèvent d'une cause juridique distincte de celle dont relèvent les moyens qui l'avaient été antérieurement.

Par un mémoire, enregistré le 16 novembre 2022, la commune des Mazures a produit un mémoire en réponse à cette information.

Par un mémoire, enregistré le 22 novembre 2022, M. A a produit un mémoire en réponse à cette information.

Il soutient que la fin de non-recevoir et le moyen tiré de l'irrecevabilité des moyens de légalité externe sont fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Castellani, première conseillère,

- les conclusions de M. Torrente, rapporteur public,

- et les observations de Me Boscariol, représentant M. A.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 20 février 2013, la commune des Mazures a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme et a fixé les modalités de la concertation. Par une délibération du 28 juin 2021, le conseil municipal de Mazures a adopté le plan local d'urbanisme révisé. M. A a introduit un recours gracieux le 3 septembre 2021. Il demande l'annulation de la délibération du 28 juin 2021 approuvant le plan local d'urbanisme révisé et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur la recevabilité :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. () ".

3. En premier lieu, M. A demande l'annulation de l'ensemble des délibérations portant modification ou révision du plan local d'urbanisme de la commune des Mazures intervenues depuis 2005 et qui méconnaîtraient les précédentes délibérations du conseil municipal décidant du classement en zone constructible des parcelles lui appartenant, sans en préciser la date. Ces conclusions, qui ne permettent pas d'identifier les délibérations attaquées, ne peuvent par suite qu'être rejetées comme irrecevables.

4. En second lieu, il résulte de l'article R. 421-1 du code de justice administrative qu'en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l'administration n'a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n'étaient pas fondées. En revanche, les termes du second alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l'existence d'une décision de l'administration s'apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l'intervention d'une telle décision en cours d'instance régularise la requête, sans qu'il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l'administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l'absence de décision.

5. M. A demande la condamnation de la commune des Mazures à lui verser une somme de 976 797 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison de l'illégalité du classement de ses parcelles, de la pollution du ruisseau traversant sa propriété en raison des agissements de la commune et de l'absence de remise en état des chemins d'accès aux parcelles Praignon et Petit Goût. Ces conclusions n'ayant pas été précédées d'une demande adressée à la commune des Mazures tendant au versement d'une indemnité pour ces faits générateurs, elles sont dès lors irrecevables et doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

6. En premier lieu, après l'expiration du délai de recours contre un acte administratif, sont irrecevables, sauf s'ils sont d'ordre public, les moyens soulevés par le demandeur qui relèvent d'une cause juridique différente de celle à laquelle se rattachent les moyens invoqués dans sa demande avant l'expiration de ce délai. Ce délai de recours commence, en principe, à courir à compter de la publication ou de la notification complète et régulière de l'acte attaqué. Toutefois, à défaut, il court, au plus tard, à compter, pour ce qui concerne un demandeur donné, de l'introduction de son recours contentieux contre cet acte.

7. M. A n'a soulevé que des moyens de légalité interne dans son mémoire introductif d'instance, qui a été enregistré le 16 décembre 2021, date à partir de laquelle le délai de recours a commencé à courir au plus tard. Dès lors, les moyens tirés de ce que les modalités de la concertation définies par la commune en application de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme n'ont pas été respectées, le conseil municipal n'a pas débattu sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable, en méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, la délibération approuvant le plan local d'urbanisme a été adoptée plus de deux mois après que le conseil municipal a adopté la délibération sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable, en méconnaissance des mêmes dispositions, l'avis du commissaire-enquêteur n'est pas motivé et le dossier d'enquête publique n'est pas conforme aux dispositions des articles R. 128-3 et L. 123-14 du code de l'urbanisme, qui se rattachent à une cause juridique distincte, et qui ont été soulevés dans les mémoires ultérieurs présentés par M. A, enregistrés à compter du 15 avril 2022, soit après l'expiration du délai de recours contentieux, sont irrecevables et doivent être écartés pour ce motif.

8. En deuxième lieu, en vertu des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, le règlement, qui inclut, conformément à l'article L. 151-2 du même code, des documents graphiques, fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3.

9. M. A soutient que la réduction des anciennes zones agricoles est incohérente avec le projet d'aménagement et de développement durable. S'il ressort à cet égard de ce plan qu'il comporte un objectif n° 2.2.3. d'économie de l'espace agricole, en privilégiant la densification de l'urbanisation par remplissage des " dents creuses " et en favorisant une extension resserrée de l'urbanisation connectée au centre du village, la suppression d'une fraction des zones agricoles n'est pas incohérente avec les objectifs de ce plan, qui comporte par ailleurs un objectif de développement urbain maîtrisé, qui, s'il implique également la promotion d'urbanisation des dents creuses et la remise sur le marché de logements vacants, passe en outre par une ouverture à l'urbanisation de certains secteurs, dont les lieux-dits Chemin de Rocroi et La Hache, qui ne l'étaient pas auparavant. Le moyen tiré de l'incohérence de la réduction des espaces agricoles, sur laquelle aucune précision n'est par ailleurs apportée, avec le projet d'aménagement et de développement durable ne peut dès lors qu'être écarté.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article R.151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". L'article R. 151-24 du même code dispose : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

12. M. A soutient que le maintien du classement de ses parcelles en zone N, situées sur les secteurs Praignon et Petit Goût, dont il ne précise pas les références cadastrales et dont la commune des Mazures indique sans être contredite qu'il s'agit des parcelles n°s 914, 1590 et 1592, procède d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 123-8 de code de l'urbanisme, devenu l'article R. 151-24, dès lors que la forêt de sapins qui motive ce classement n'existe pas, alors que d'autres parcelles boisées ne sont plus classées en espaces boisés classés, de sorte qu'elles bénéficient du même classement que son terrain alors que les caractéristiques diffèrent, que ses parcelles sont desservies par les réseaux, qu'elles sont les trois seules parcelles du centre à ne pas être constructibles, qu'est créée une dent creuse en méconnaissance de la loi ALUR et du SRADDET, tandis que les zones à urbaniser ont été étendues sur les lieux-dits La Hache, Chemin de Rocroi et Jardins de la Haie en méconnaissance du projet d'aménagement et de développement durable qui fixe un objectif de lutte contre l'étalement urbain et, enfin, qu'est désormais rendu possible un projet de béguinage au lieu-dit Les Rièzes, zone inondable en vertu du plan de prévention des risques d'inondation.

13. Il ressort des pièces du dossier que le projet initial de zonage sur les secteurs Praignon et Petit Goût, prévoyait leur classement, d'une part, en zone UB pour leur partie supérieure, et, d'autre part, en zone 1AU, correspondant à une urbanisation à court terme, sur une surface de plus d'un hectare. Ce projet, qui s'insérait dans une ouverture à l'urbanisation en vue de l'habitat de 9,4 hectares sur l'ensemble de la commune, a donné lieu à un avis défavorable de la mission régionale de l'autorité environnementale le 10 janvier 2020, un avis avec réserves de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers du 15 décembre 2019 et un avis de synthèse des services de l'Etat émis par le préfet des Ardennes le 28 février 2020, en vertu desquels les ouvertures à l'urbanisation envisagées étaient fondées sur des hypothèses démographiques irréalistes ainsi que sur des ratios d'utilisation de l'espace par habitants erronés, de sorte qu'il était recommandé de réduire les zones à urbaniser, et en particulier, sur les secteurs en cause, de supprimer totalement le zonage envisagé en zone urbaine et de classer la partie concernée de ce secteur par la zone d'isolement acoustique liée à la RD 988 en zone N et la partie qui ne l'était pas en zone 1AU. Si les secteurs Praignon et Petit Goût sont contigus aux zones urbaines du centre et du sud de la commune, ils n'y sont pas, contrairement à ce que soutient M. A, enclavés, sont bordés à l'est par une vaste zone naturelle s'étendant jusqu'aux limites du village, et jouxtent la RD 988, qui est source de pollution sonore et atmosphérique. Par ailleurs, ces terrains, ont, ainsi qu'il ressort du site géoportail librement accessible en ligne, le caractère d'espaces naturels sans qu'y fassent obstacle ni la circonstance que M. A aurait procédé à une coupe des sapins sur ces parcelles, ni leur desserte par les réseaux. Ainsi, et dès lors que le surplus de l'argumentation de M. A est inopérant, le classement en zone N des parcelles du requérant situées sur les secteurs dit E et Petit Goût, qui répond à l'objectif de maitrise de l'extension de l'urbanisation et a au surplus pour objet de prévenir les risques de nuisances liées à la RD 988, n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

14. En quatrième lieu, le moyen tiré de ce que des parcelles situées sur le site d'une ancienne fonderie et en zone inondable ont été classées en secteur constructible n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.

15. En cinquième lieu, M. A soutient, d'une part, qu'une maison vient d'être édifiée illégalement en zone agricole et que la commune y fait parvenir des réseaux afin de régulariser cette illégalité en rendant la parcelle, qui appartient au maire, constructible, alors que le maire aurait dû opposer un sursis à statuer, et, d'autre part, qu'un permis de construire vient d'être accordé sur un terrain dont la surface est insuffisante pour y prévoir la voie de retournement nécessaire, de sorte que la commune s'approprie artificiellement le chemin situé sur sa parcelle par la délimitation de la zone, ensuite, que deux permis de construire ont été délivrés Chemin de Rocroi et Chemin du Bourg, en zone 1AU, alors que la procédure de révision était en cours et qu'un sursis à statuer aurait dû être opposé et, enfin, qu'une parcelle voisine à la sienne, classée en AUb, a été vendue en vue de la construction d'une maison. Ces moyens, qui ne sont au demeurant assortis d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé, sont sans incidence sur la légalité de la délibération portant révision du plan local d'urbanisme attaquée, et doivent dès lors être écartés comme inopérants.

16. En sixième lieu, M. A, qui soutient que l'ensemble des différences de traitements dans les classements des parcelles est constitutif d'une rupture d'égalité devant les charges publiques, doit être regardé comme soutenant que ces différences méconnaissent le principe constitutionnel d'égalité. Toutefois, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation ne repose pas, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi.

17. En dernier lieu, le requérant soutient que la délibération litigieuse a pour objet de régulariser des permis de construire illégalement octroyés, de faire bénéficier certains propriétaires de l'extension des réseaux pour un coût correspondant et de favoriser les parcelles de la maire de la commune. Ces seules circonstances, au demeurant non sérieusement étayées, ne sauraient révéler un détournement de pouvoir. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par M. A doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir soulevées en défense.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune des Mazures, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A la somme demandée par la commune des Mazures au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune des Mazures présentées sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune des Mazures.

Copie en sera adressée au préfet des Ardennes.

Délibéré après l'audience du 1er décembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Mach, présidente,

Mme Castellani, première conseillère,

M. Gauthier-Ameil, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2022.

La rapporteure,

Signé

A.-C. CASTELLANI

La présidente,

Signé

A.-S. MACH Le greffier,

Signé

E. MOREUL