Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2100008

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 2 janvier 2021 et 22 mars 2022, la fédération des entreprises du commerce et de la distribution et la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité, représentées par Me Mihailov, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 11 novembre 2020 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a implicitement rejeté la demande de la fédération des entreprises du commerce et de la distribution tendant à l'abrogation de l'arrêté du 15 mars 1999 ;

2°) d'annuler la décision du 30 septembre 2020 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a rejeté la demande formée par la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité et tendant à l'abrogation de l'arrêté du 15 mars 1999 ;

3°) d'enjoindre au préfet de Meurthe-et-Moselle d'abroger l'arrêté du 15 mars 1999 dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de deux mille euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la décision implicite de rejet du 11 novembre 2020 n'est pas motivée, le préfet n'ayant pas répondu à leur demande de communication des motifs de la décision, en méconnaissance de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration ;

- en vertu de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration, l'administration est tenue d'abroger un acte réglementaire illégal et l'arrêté du 15 mars 1999 est illégal depuis son édiction dès lors qu'il n'a pas été pris en considération de l'expression favorable d'une majorité indiscutable des membres de la profession, la fédération des entreprises de la distribution et des magasins à succursales (FEDIMAS) et le groupement des hypermarchés, lesquels représentent le commerce alimentaire de détail et assurent une part importante de la distribution de pain n'ayant pas été invités à la consultation ;

- dès lors que la demande d'abrogation était fondée sur les dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration et qu'elles démontrent l'existence de changements de nature à modifier la volonté majoritaire, le préfet était tenu d'organiser une nouvelle consultation ;

- le marché du pain a connu une évolution importante depuis 1999 de sorte que les organisations signataires de l'accord du 5 mars 1999 ne réunissent plus qu'un faible nombre de professionnels à l'échelle du territoire national, ce qui oblige le préfet à abroger l'arrêté du 15 mars 1999 ou, à tout le moins, à procéder à une nouvelle consultation des professionnels du secteur ;

- la mise en corrélation du nombre d'établissements susceptibles de vendre du pain en Meurthe-et-Moselle selon l'INSEE en 2020 avec la représentation de ces établissements par les adhérents signataires de l'accord du 5 mars 1999 eu égard aux données établies à l'échelle du territoire national démontre que les signataires de l'accord du 5 mars 1999 ne représentent plus une majorité indiscutable des membres de la profession ;

- les évolutions de la règlementation du commerce alimentaire de détail, qui n'est plus soumis, depuis le 27 février 2005, à une fermeture dominicale dans le département de Meurthe-et-Moselle, constitue une circonstance nouvelle postérieure à l'accord du 5 mars 1999 en faveur d'une nouvelle consultation ;

- la représentativité sur laquelle le préfet se fonde pour affirmer que l'arrêté du 15 mars 1999 s'appuie toujours sur une majorité indiscutable, issue des dispositions de l'article L. 2152-1 du code du travail relatives à la négociation des conventions collectives, n'est pas transposable dans le cadre de l'article L. 3132-29 du même code relatif aux accords sur le repos hebdomadaire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 octobre 2021, le préfet de Meurthe-et-Moselle conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.

Vu :

- le code du travail ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Fabas, rapporteure,

- et les conclusions de Mme Sousa Pereira, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 15 mars 1999, le préfet de Meurthe-et-Moselle a prescrit la fermeture au public, un jour par semaine, dans l'ensemble des communes du département de Meurthe-et-Moselle, de tous les établissements, parties d'établissements, dépôts, fabricants artisanaux ou industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectue à titre principal ou accessoire la vente au détail ou la distribution de pain, emballé ou non, tels que notamment boulangerie, boulangerie-pâtisserie, coopérative de boulangerie, boulangerie industrielle, terminaux de cuisson quelques que soient leur appellation, dépôt de pain, rayon de vente de pain, exception faite de certaines périodes précisées par l'arrêté. Par un courrier du 8 septembre 2020, reçu le 11 septembre suivant, la fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FECD) a sollicité du préfet de Meurthe-et-Moselle l'abrogation de cet arrêté. Cette demande a été implicitement rejetée. Par un courrier du 11 septembre 2020, la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité (FECP) a formulé la même demande. Par une décision du 30 septembre 2020, le préfet de Meurthe-et-Moselle a rejeté cette demande. Par leur requête, la FECD et la FECP demandent au tribunal, d'une part, d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le préfet sur la demande du 11 septembre 2020 ainsi que la décision du 30 septembre 2020, d'autre part d'enjoindre au préfet de procéder à l'abrogation de l'arrêté du 15 mars 1999.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande () ". S'il résulte de ces dispositions que le silence gardé sur une demande de communication des motifs d'une décision implicite de rejet est susceptible d'entacher cette décision d'illégalité, c'est à la condition toutefois qu'elle soit intervenue dans un cas où une décision expresse aurait dû être motivée.

3. La décision par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a refusé d'abroger l'arrêté du 15 mars 1999 présente un caractère réglementaire. Or, ni les dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-3 du code des relations entre le public et l'administration, qui s'appliquent aux décisions individuelles, ni aucune autre disposition ni autre principe n'imposent sa motivation. Par suite, les requérantes ne peuvent utilement soutenir que cette décision serait entachée d'un défaut de motivation faute pour le préfet de répondre à leur demande de communication de ses motifs.

4. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. / L'administration est tenue d'abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ". Et, aux termes des dispositions de l'article L. 3132-29 du code du travail : " Lorsqu'un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d'employeurs d'une profession et d'une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux activités dont les modalités de fonctionnement et de paiement sont automatisées. / A la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l'arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois ".

5. Il résulte de l'article L. 3132-29 du code du travail que la fermeture au public des établissements d'une profession ne peut légalement être ordonnée, par arrêté préfectoral, sur la base d'un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond pour la profession à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l'établissement ou une partie de celui-ci est susceptible d'être fermé. L'existence de cette majorité est vérifiée lorsque les entreprises adhérentes à la ou aux organisations d'employeurs qui ont signé l'accord ou s'y sont déclarées expressément favorables exploitent la majorité des établissements intéressés ou que la consultation de l'ensemble des entreprises concernées a montré que l'accord recueillait l'assentiment d'un nombre d'entreprises correspondant à la majorité des établissements intéressés.

6. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non contredites par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur.

7. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

8. D'une part, les requérantes soutiennent que l'arrêté du 15 mars 1999 était illégal dès sa signature dès lors qu'il ne correspondait pas, pour la profession, à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans le département de la Meurthe-et-Moselle. A cet effet, elles font valoir que la fédération des entreprises de la distribution et des magasins à succursales (FEDIMAS) et le groupement des hypermarchés, lesquels représentaient le commerce alimentaire de détail et assuraient une part importante de la distribution de pain, n'ont pas été invités à la consultation qui s'est déroulée le 5 mars 1999, préalablement à l'édiction de l'arrêté. Toutefois, elles n'apportent aucun élément quant au nombre d'établissements concernés par l'arrêté qui adhéraient à ces organisations représentatives et n'établissent pas davantage que les établissements qui adhéraient à ces deux organisations représentatives vendaient effectivement du pain ni qu'ils étaient opposés à une fermeture hebdomadaire. Dans ces conditions, les requérantes ne font pas naître un doute quant à l'existence d'une majorité indiscutable des établissements de la profession concernés, alors que la fédération des artisans boulangers et boulangers-pâtissiers de Meurthe-et-Moselle, l'union des bouchers, charcutiers, traiteurs de Meurthe-et-Moselle, la confédération générale de l'alimentation de détail de Meurthe-et-Moselle, la fédération nationale de l'épicerie et le conseil national des professions de l'automobile ont signé l'accord préalable à l'édiction de l'arrêté litigieux et qu'il ressort des pièces du dossier qu'aucune de ces organisations n'a manifesté publiquement sa volonté de se désolidariser de l'accord. Par ailleurs, si les requérantes soutiennent que les signataires de l'accord n'étaient pas représentatifs, la seule circonstance que certaines organisations soient rattachées à d'autres ne permet pas d'établir qu'il n'existait pas une majorité indiscutable le jour de la signature de l'accord, alors qu'elles ne produisent aucun élément de nature à remettre en cause le fait que les établissements affiliés à l'union des bouchers charcutiers traiteurs de Meurthe-et-Moselle, au conseil national des professions de l'automobile et au syndicat des négociants en combustibles de carburants de Lorraine étaient susceptibles d'être concernés, même accessoirement, par la fermeture hebdomadaire des points de vente et de distribution de pain. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'accord du 15 mars 1999 n'aurait pas, à la date à laquelle il a été pris, résulté de la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exerçaient la profession concernée à titre principal ou accessoire.

9. D'autre part, pour faire valoir que l'arrêté était illégal, au jour de la demande d'abrogation de celui-ci, la FECD et la FECP s'appuient notamment sur l'évolution du marché de la boulangerie et la baisse du nombre d'artisans boulangers au profit de l'augmentation des commerces d'alimentation générale, des supérettes, des supermarchés et hypermarchés. Toutefois, la circonstance que les boulangeries artisanales sont aujourd'hui minoritaires dans le département n'est pas par elle-même de nature à établir que se serait produit dans l'opinion d'un nombre important des établissements intéressés un changement susceptible de modifier la volonté de la majorité d'entre eux. Par ailleurs, le tableau qu'elles produisent du recensement réalisé par l'INSEE des établissements susceptibles de vendre du pain ne leur permet pas d'établir que tous les établissements susceptibles de vendre du pain en vendent effectivement ni que tous les établissements de type boulangerie et boulangerie-pâtisserie artisanale non adhérents de la Confédération nationale de la boulangerie-pâtisserie française, organisation signataire de l'accord (CNBF) seraient favorables à l'abrogation de l'arrêté ni même que tous les autres établissements faisant partie des catégories supérette, supermarché, hypermarché ou une majorité d'entre eux seraient en faveur de l'abrogation de l'arrêté ou seraient rattachés à des organisations syndicales favorables à l'abrogation. Si les requérantes contestent également la représentativité dans leurs branches respectives des organisations syndicales signataires de l'accord du 5 mars 1999 en s'appuyant sur la représentativité patronale de 2017 diffusée par le ministère du travail, cette représentativité a été faite à l'échelle du territoire national et ne permet ainsi pas aux requérantes d'établir que sur le territoire de la Meurthe-et-Moselle, seules 17,33% des boulangeries pâtisseries artisanales sont adhérentes à la CNBF, organisation signataire de l'accord. Enfin, les circonstances tirées de l'évolution de la règlementation du commerce alimentaire de détail et de ce que les éléments sur lesquels le préfet se fonde ne sont pas pertinents sont sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 15 mars 1999. Dans ces conditions, les requérantes n'établissent pas qu'il s'est produit dans l'opinion d'un nombre important des établissements intéressés un changement susceptible de modifier la volonté de la majorité d'entre eux et ainsi, le préfet de Meurthe-et-Moselle n'était pas tenu d'organiser une nouvelle consultation ni de faire droit à leur demande d'abrogation de l'arrêté du 15 mars 1999.

10. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de décisions du 11 novembre 2020 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a implicitement rejeté la demande de la FECD tendant à l'abrogation de l'arrêté 15 mars 1999 et du 30 septembre 2020 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a rejeté la demande formée par la FECP et tendant à l'abrogation de l'arrêté du 15 mars 1999. Leurs conclusions à fin d'injonction et leurs conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par voie de conséquence, également être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la fédération des entreprises du commerce et de la distribution et de la Fédération de l'épicerie et du commerce de proximité est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la fédération des entreprises du commerce et de la distribution, à la fédération de l'épicerie et du commerce de proximité et au préfet de Meurthe-et-Moselle.

Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Di Candia, président,

Mme Fabas, conseillère,

M. Bastian, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022.

La rapporteure,

L. Fabas

Le président,

O. Di Candia

La greffière,

L. Bourger

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.