Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2303055

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 20 octobre 2023, et un mémoire complémentaire enregistré le 16 avril 2024, la société Est Biogaz, représentée par Me Gandet, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite née le 15 juillet 2023 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a refusé d'enregistrer une unité de méthanisation agricole de cogénération sur la commune de Noviant-aux-Prés, ensemble la décision implicite née le 28 août 2023 par laquelle il a refusé de lui communiquer les motifs de sa décision ;

2°) à titre principal, de délivrer l'arrêté d'enregistrement sollicité sur le fondement de ses pouvoirs de juge des installations classées ;

3°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet de lui délivrer l'arrêté d'enregistrement dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et, à titre infiniment subsidiaire, de réexaminer sa demande dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous la même astreinte ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le refus implicite est dépourvu de motivation, en méconnaissance des articles L. 211-1 et L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, le préfet n'ayant pas répondu à la demande de communication dans le délai imparti ;

- le dossier de demande était complet et recevable ;

- le préfet a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation sur l'impact sur la qualité des eaux, la maîtrise des risques pour les milieux et la sécurisation du trafic ; puisque, lorsque les digestats sont conformes au cahier des charges approuvé par arrêté du 22 octobre 2020 pour la mise sur le marché et l'utilisation de digestats de méthanisation d'intrants agricoles ou agroalimentaires en tant que matières fertilisantes, un plan d'épandage n'est pas nécessaire ;

- elle dispose de capacités financières suffisantes pour exploiter l'installation sous le régime de l'enregistrement.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 mars 2024, la préfète de Meurthe-et-Moselle conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés,

- l'enregistrement ne peut en tout état de cause pas lui être délivré en raison de ses capacités financières insuffisantes.

Par un courrier en date du 4 juin 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de relever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet du 28 août 2023 comme étant présentée contre un acte non décisoire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2009-1341 du 29 octobre 2009 ;

- l'arrêté du 12 août 2010 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées de méthanisation relevant du régime de l'enregistrement au titre de la rubrique n° 2781 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement ;

- l'arrêté du 22 octobre 2020 approuvant un cahier des charges pour la mise sur le marché et l'utilisation de digestats de méthanisation d'intrants agricoles et/ou agro-alimentaires en tant que matières fertilisantes ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Milin-Rance, rapporteure,

- les conclusions de M. Gottlieb, rapporteur public,

- les observations Me Lebon, représentant la société Est Biogaz,

- et les observations de M. A, représentant la préfète de Meurthe-et-Moselle.

Considérant ce qui suit :

1. La société Est Biogaz exploite depuis 2018 une unité de méthanisation sur le territoire de la commune de Noviant-aux-Prés pour une capacité moyenne de 30 tonnes par jour. Par courrier du 20 octobre 2022, réceptionné le 15 décembre 2022, la société a demandé au préfet de Meurthe-et-Moselle de procéder à l'enregistrement de l'augmentation de capacité de son installation en la portant à 84,9 tonnes par jour, sur le fondement de l'article L. 512-7-2 du code de l'environnement. Le public a été consulté entre le 13 mars et 15 avril 2023. Par arrêté du 12 mai 2023, le préfet a prolongé la durée de l'instruction jusqu'au 15 juillet 2023 en application de l'article R. 512-42-18 du même code. En l'absence de réponse, la société requérante a demandé, par courrier du 28 juillet 2023, la communication des motifs de ce rejet implicite. Par courrier du 13 septembre 2023, la préfète de Meurthe-et-Moselle a répondu à cette demande en exposant les motifs de sa décision de refus d'enregistrement. Par sa requête, la société Est Biogaz demande d'annuler la décision implicite née le 15 juillet 2023 refusant de procéder à l'enregistrement sollicité, ensemble la décision née le 28 août 2023 par laquelle la préfète a refusé de lui communiquer les motifs de sa décision implicite de refus d'enregistrement.

Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre la décision implicite du 28 août 2023 :

2. Aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".

3. Il résulte de l'instruction que, par courrier électronique adressé le 28 août 2023, les services de la préfecture ont informé le conseil de la société requérante que le courrier de réponse à sa demande de communication des motifs de la décision implicite de rejet opposée à la demande d'enregistrement était en cours de finalisation. Alors même qu'il lui a été adressé à l'expiration du délai d'un mois prévu par les dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, ce courriel ne saurait être regardé comme révélant l'existence d'une décision de rejet de la demande de la requérante tendant à la communication des motifs de rejet de sa demande d'enregistrement. Il suit de là que le courriel du 28 août 2023 n'est pas un acte décisoire susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et que la requérante n'est, dès lors, pas recevable à en demander l'annulation.

Sur les autres conclusions d'annulation :

En ce qui concerne la décision implicite née le 15 juillet 2023 :

4. Si le silence gardé par l'administration fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu'elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application des dispositions de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, se substitue à la première décision.

5. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de refus d'enregistrement en date du 15 juillet 2023 doivent être regardées comme dirigées contre la décision expresse du 13 septembre 2023 par laquelle la préfète de Meurthe-et-Moselle a fait connaitre les motifs fondant sa décision de refus d'enregistrement.

En ce qui concerne la décision du 13 septembre 2023 :

S'agissant des moyens de légalité externe :

6. D'une part, il résulte de ce qui vient d'être dit que la décision du 13 septembre 2023 ne peut être utilement contestée au motif que l'administration aurait méconnu les dispositions précitées de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration en ne communiquant pas à la société requérante dans le délai d'un mois les motifs de sa décision implicite de refus d'enregistrement. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la société requérante, la décision expresse du 13 septembre 2023 comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement du rejet de sa demande d'enregistrement. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation de cette décision doit, par suite, être écarté.

7. D'autre part, il ne ressort pas des termes de la décision du 13 septembre 2023 que la préfète de Meurthe-et-Moselle aurait refusé de procéder à l'enregistrement de l'unité de méthanisation de Noviant-aux-Prés au motif que le dossier de demande était incomplet. Ce moyen doit, par suite, être écarté.

S'agissant des moyens de légalité interne :

8. Aux termes de l'article L. 512-7 du code de l'environnement : " I. - Sont soumises à autorisation simplifiée, sous la dénomination d'enregistrement, les installations qui présentent des dangers ou inconvénients graves pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, lorsque ces dangers et inconvénients peuvent, en principe, eu égard aux caractéristiques des installations et de leur impact potentiel, être prévenus par le respect de prescriptions générales édictées par le ministre chargé des installations classées. () ". Les unités de méthanisation relèvent du régime de l'enregistrement au titre de la rubrique 2781 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement, prévue à l'annexe de l'article R. 511-9 du code de l'environnement dans sa rédaction issue du décret modifié n° 2009-1341 du 29 octobre 2009, et les prescriptions générales applicables à ces installations sont fixées par un arrêté ministériel du 12 août 2010. L'article L. 512-7-3 du même code prévoit par ailleurs que : " () En vue d'assurer la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et, le cas échéant, à l'article L. 211-1, le préfet peut assortir l'enregistrement de prescriptions particulières complétant ou renforçant les prescriptions générales applicables à l'installation. Dans les limites permises par la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, ces prescriptions particulières peuvent aussi inclure des aménagements aux prescriptions générales justifiés par les circonstances locales. Dans ces deux cas, le préfet en informe l'exploitant préalablement à la clôture de l'instruction de la demande. Dans le second cas, il consulte la commission départementale consultative compétente. / () ".

9. Pour refuser de délivrer à la société Est Biogaz l'enregistrement sollicité, la préfète de Meurthe-et-Moselle a relevé que le projet se situe dans le périmètre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) Rupt-de-Mad Esch Trey, secteur classé en zone vulnérable aux nitrates d'origine agricole, et dans le secteur du Rupt-de-Mad qui sert à l'alimentation en eau potable de l'agglomération messine ; qu'en l'absence d'évaluation environnementale, il ne présente pas de garanties suffisantes permettant d'assurer la protection de la ressource en eau et de satisfaire à l'orientation T2-04.5 du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Rhin-Meuse 2022-2027 ; qu'il ne respecte pas plusieurs préconisations et critères essentiels de la stratégie territoriale adoptée en 2022 en vue de favoriser une méthanisation compatible avec la préservation de la ressource en eau dans le périmètre du Parc naturel régional de Lorraine (faible part des effluents d'élevage dans les intrants, distance d'approvisionnement élevée, projet dans une zone à faible potentiel) et que plusieurs avis défavorables ont été émis lors de la consultation préalable.

10. La compatibilité d'un projet avec un schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, qui se borne à fixer des orientations et des objectifs, conformément à l'article L. 212-1 du code de l'environnement, s'apprécie, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, dans le cadre d'une analyse globale conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert, sans rechercher l'adéquation de l'autorisation sollicitée au regard de chaque disposition ou objectif particulier.

11. La société requérante fait valoir que son projet maîtrise l'ensemble des risques sur la ressource en eau dès lors que les installations existantes ne sont pas contributrices de rejets de nitrates, qu'elle s'est engagée à ne commercialiser les digestats issus de son installation qu'à des exploitants agricoles ayant signé une charte de bonnes pratiques conforme au cahier des charges Dig-Agri, approuvé par arrêté du 22 octobre 2020, la dispensant de plan d'épandage, que les parcelles agricoles destinées à recevoir les digestats sont situées en dehors du bassin du Rupt-de-Mad Esch Trey, que l'extension de l'installation n'entrainerait aucun accroissement significatif de trafic et aucun risque pour la sécurité publique et que son projet avait été regardé comme pouvant être enregistré moyennant des prescriptions particulières, lors du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) du 27 juin 2023.

12. En premier lieu, il est constant que, d'une part, le projet, qui porte sur une augmentation de capacité des installations existantes à 84 tonnes par jour sans agrandissement du site, relève du régime de l'enregistrement, conformément au décret susvisé du 29 octobre 2009, que, d'autre part, le dossier de demande était complet, ainsi que le préfet l'a constaté par courrier du 12 janvier 2023, et enfin, qu'aucune décision d'instruire la demande selon les règles de procédure propres aux autorisations environnementales n'a été prise en application de l'article L. 512-7-2 du code de l'environnement.

13. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que l'inspection des installations classées a estimé, dans son rapport établi le 14 juin 2023, que les prescriptions posées par l'arrêté ministériel du 12 août 2010 étaient respectées, que les activités du site étaient compatibles avec les orientations générales du SDAGE Rhin-Meuse, et que, dès lors que les digestats produits sont conformes au cahier des charges Dig-Agri approuvé par arrêté du 22 octobre 2020, le plan d'épandage n'était pas nécessaire. De plus, les risques évoqués dans la décision contestée ont été regardés comme pouvant être évités par des prescriptions complémentaires, en établissant un registre des intrants à la charge de l'exploitant, en augmentant la capacité de stockage de digestat à huit mois, pour éviter la vente de produit fertilisant pendant les périodes d'interdiction d'épandage, en interdisant l'épandage sur le bassin versant du Rupt-de-Mad et en mettant à la charge de l'exploitant la nécessité de s'assurer par tous moyens, du respect de cette prescription.

14. La préfète de Meurthe-et-Moselle ne soutient pas ni même n'allègue, et il ne résulte pas de l'instruction, que les prescriptions particulières ainsi envisagées et présentées en CODERST seraient insuffisantes pour garantir la protection de la ressource en eau.

15. En troisième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que les orientations du SDAGE Rhin-Meuse ou les préconisations de la stratégie territoriale pour une méthanisation durable adoptée en 2022 énonceraient des dispositions précises en matière de gestion des apports azotés des terres agricoles ne pouvant faire l'objet, le cas échéant, de prescriptions complémentaires.

16. En quatrième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que le projet de la société Est Biogaz comporterait des insuffisances en matière de sécurité publique.

17. En cinquième lieu, si aux termes du i) de l'annexe 1 de l'arrêté du 12 aout 2010, le projet soumis à enregistrement doit être compatible avec le programme d'action régional en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, la préfète, qui ne fait état d'aucun motif précis d'incompatibilité, ne peut utilement opposer en défense, alors que le dossier de demande d'enregistrement, qui comportait une analyse de compatibilité avec le programme établi le 17 juillet 2014, a été estimé complet, que le projet ne respecterait pas les dispositions du programme en vigueur depuis le 9 août 2018.

18. Dans ces conditions, si des pics de nitrate ont été relevés sur le bassin de Rupt-de-Mad depuis 2016, et que les consultations préalables ont révélé des craintes concernant les épandages de digestat et la préservation de la ressource en eau potable, ces seules circonstances ne permettaient pas à la préfète de Meurthe-et-Moselle de refuser d'enregistrer le projet d'augmentation de capacité de son installation présenté par la société Est Biogaz.

19. Toutefois, la préfète de Meurthe-et-Moselle fait également valoir en défense que la société requérante ne justifie pas de garanties financières suffisantes au sens de l'article L. 512-7-3 du code de l'environnement, les déficits prévisionnels d'exploitation dont elle a fait état en cours d'instance révélant une situation financière notablement différente de celle présentée à l'appui de sa demande, ce qui fait obstacle à la délivrance de l'enregistrement sollicité.

20. Aux termes de l'article L. 512-7-3 du code de l'environnement : " () / Le préfet ne peut prendre l'arrêté d'enregistrement que si le demandeur a justifié que les conditions de l'exploitation projetée garantiraient le respect de l'ensemble des prescriptions générales, et éventuellement particulières, applicables. Il prend en compte les capacités techniques et financières que le pétitionnaire entend mettre en œuvre, à même de lui permettre de conduire son projet dans le respect des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et, le cas échéant, à l'article L. 211-1, et d'être en mesure de satisfaire aux obligations de l'article L. 512-7-6 lors de la cessation d'activité. / () ". Et l'article R. 512-46-4 du même code précise que la société pétitionnaire doit présenter, à l'appui de sa demande d'enregistrement, une présentation des modalités prévues pour établir ses capacités techniques et financières, si elles ne sont pas encore constituées lors du dépôt de la demande d'enregistrement.

21. Il résulte effectivement de la note de l'expert-comptable en date du 13 septembre 2023 produite par la société requérante dans son mémoire en réplique que son chiffre d'affaires prévisionnel pour 2023 était évalué à un montant de 1 400 000 euros, aboutissant à un résultat d'exploitation déficitaire de 195 000 euros, sans possibilité de dégager des bénéfices au cours des sept exercices suivants, alors que le dossier de demande faisait état pour 2019 d'un chiffre d'affaires de 2 700 306 euros et d'une capacité d'autofinancement de 600 000 euros, et précisait que la société prévoyait un résultat entre 300 000 euros et 350 000 euros, ce qui devait permettre de couvrir, dès la première année de production, le déficit initial lié à la construction, et qu'elle disposait encore, à la date du dépôt de la demande en 2022, d'une capacité d'autofinancement de 150 000 euros.

22. Si la société requérante fait valoir que seul le maintien de son installation sous le régime de la déclaration, qui limite la production à une moyenne journalière de 29,9 tonnes, met en cause sa pérennité financière, ainsi que la note de l'expert-comptable le démontrerait, elle ne produit toutefois aucun élément permettant d'établir qu'elle dispose de la capacité à exploiter son installation suivant le régime de l'enregistrement. Alors que l'exploitation de l'installation suivant le régime déclaratif a commencé en février 2018, que les capacités financières dont elle a justifié lors de sa demande d'enregistrement en octobre 2022 reposaient sur des données prévisionnelles de 2017 à 2019 et que la note de l'expert-comptable du 13 septembre 2023 ne précise pas davantage les modalités que la société Est Biogaz entend mettre en œuvre pour poursuivre son exploitation sous le régime de l'enregistrement en tenant compte des déficits envisagés, il ne résulte pas de l'instruction que la requérante dispose, actuellement et pour les années à venir, des capacités financières suffisantes la mettant à même d'assumer l'ensemble des exigences susceptibles de découler du fonctionnement de son installation suivant le régime de l'enregistrement, de la cessation éventuelle de l'exploitation, de la remise en état du site et des garanties qu'elle peut être appelée à constituer à cette fin conformément à l'article L. 512-7-3 du code de l'environnement.

23. Dans ces conditions, le rejet de la demande d'enregistrement pouvant se justifier pour ce seul motif, et la société requérante, qui a pu présenter ses observations, n'ayant été privée d'aucune garantie, il y a lieu d'accueillir la substitution de motif sollicitée par la préfète de Meurthe-et-Moselle.

24. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la société Est Biogaz tendant à l'annulation de la décision du 13 septembre 2023 par laquelle la préfète de Meurthe-et-Moselle a refusé d'enregistrer l'augmentation de capacité de son installation de méthanisation et, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Est Biogaz est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Est Biogaz et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée, pour information, à la préfète de Meurthe-et-Moselle.

Délibéré après l'audience du 11 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Coudert, président,

Mme Milin-Rance, première conseillère,

Mme Grandjean, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2024.

La rapporteure,

F. Milin-Rance

Le président,

B. Coudert

La greffière,

I. Varlet

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.