Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-1905593

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 juillet 2019 et les 9 mai 2020 et 18 novembre 2022, M. B A, représenté par Me Leuliet, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision par laquelle la métropole européenne de Lille (MEL) a implicitement rejeté sa demande tendant à l'abrogation de la délibération du 14 octobre 2016 du conseil de la MEL approuvant le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Sainghin-en-Mélantois ou de tout autre délibération approuvant la version en vigueur de ce document d'urbanisme, en tant qu'il classe en zone A la parcelle cadastrée A n°676 ;

2°) d'enjoindre à la MEL de modifier le PLU en cause en classant la parcelle précitée en zone constructible afin de favoriser une forme urbaine cohérente ;

3°) de mettre à la charge de la MEL une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du CJA.

Il soutient que :

- il dispose d'un intérêt à agir à l'encontre du refus d'abrogation de la délibération du 14 octobre 2016 qui a pour effet d'approuver le PLU applicable sur le territoire de la commune de Sainghin-en-Mélantois ou, à tout le moins, à l'encontre de celui d'abroger la délibération du conseil communautaire de la communauté urbaine de Lille Métropole approuvant le PLU ou de toute autre délibération procédant au classement litigieux ;

- sa requête n'est pas tardive ;

- le classement en zone A de la parcelle A n°676 méconnait les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables relatifs à la densification du réseau urbain et alors qu'elle n'est pas concernée par ceux relatifs à la protection des grands espaces agricoles ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des caractéristiques et de la localisation de la parcelle qui constitue une dent creuse, un classement en zone urbaine permettant en outre de lutter contre l'étalement urbain et d'éviter des conflits d'usage inhérents à une exploitation agricole ;

- il méconnaît le principe d'égalité de traitement eu égard au classement en zone urbaine de parcelles similaires avoisinantes.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 janvier 2020, la métropole européenne de Lille conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- M. A ne dispose pas d'un intérêt à agir à l'encontre de la délibération du 14 octobre 2016 du conseil de la MEL qui a uniquement trait à une déclaration de projet valant mise en compatibilité du PLU en ce qui concerne la restructuration du site de la ferme du Tilleul ;

- la requête est tardive ;

- les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Chevaldonnet,

- les conclusions de M. Lienard, rapporteur public,

- et les observations de Me Leuliet, représentant M. A.

Considérant ce qui suit :

Sur l'étendue du litige :

1. L'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. Lorsque, postérieurement à l'introduction d'une requête dirigée contre un refus d'abroger des dispositions à caractère réglementaire, l'autorité qui a pris le règlement litigieux procède à son abrogation expresse ou implicite, le litige né de ce refus d'abroger perd son objet. Il en va toutefois différemment lorsque cette même autorité reprend, dans un nouveau règlement, les dispositions qu'elle abroge, sans les modifier ou en ne leur apportant que des modifications de pure forme.

2. En l'espèce, par une délibération du 8 octobre 2004, le conseil communautaire de la communauté urbaine de Lille Métropole a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU) ayant notamment pour effet de classer en zone agricole la parcelle n° A 676 située sur le territoire de la commune de Sainghin-en-Mélantois. Par un courrier réceptionné par la métropole européenne de Lille (MEL) le 3 mars 2019, M. A a sollicité l'abrogation de ce document d'urbanisme, dans sa dernière version issue de la délibération du conseil de la MEL en date du 14 octobre 2016, en tant qu'il procède à un tel classement. Puis, postérieurement à l'introduction de la requête susvisée tendant à l'annulation de la décision par laquelle la MEL a implicitement refusé d'abroger le classement en cause, l'assemblée délibérante métropolitaine a, par une délibération du 12 décembre 2019 devenue exécutoire le

18 juin 2020, approuvé le nouveau plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Si cette délibération a eu pour effet d'abroger le précédent PLU, il ressort notamment du règlement graphique du nouveau plan, librement accessible tant au juge qu'aux parties, que le classement de la parcelle n° A 676 n'a pas évolué sans que les dispositions applicables en raison d'un tel classement n'aient par ailleurs été profondément modifiées. Par suite, il y a toujours lieu de statuer sur les conclusions de M. A tendant à l'annulation du refus d'abroger le classement en zone agricole de la parcelle n°A 676 située sur le territoire de la commune de Sainghin-en-Mélantois tel qu'il résulte en dernier lieu de la délibération du conseil de la MEL en date du 12 décembre 2019.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'office du juge :

3. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et d'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. ".

4. En raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration précité.

5. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation.

6. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

En ce qui concerne le refus d'abrogation litigieux :

7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des énergies renouvelables, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune () le projet d'aménagement et de développement durables fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain () ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". L'article R. 151-22 du même code dispose que : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

8. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite "zone A", du PLUi a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

9. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un PLUi de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait manifestement erronée ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

10. En l'espèce, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) tant dans sa version issue du PLUi adopté le 8 octobre 2004 que celle issue du nouveau PLUi de la MEL tend notamment à la préservation des espaces agricoles, ce dernier comportant ainsi un objectif " d'optimisation et de limitation de la consommation foncière " et des orientations visant à " soutenir une agriculture métropolitaine par la préservation des exploitations agricoles ", " assurer le maintien et le développement d'espaces agricoles dans le tissu urbain " et " affirmer le rôle structurant de l'armature agricole et naturelle dans le développement métropolitain ". Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la parcelle objet du présent litige, d'une superficie de 5 100 mètres carrés, est non artificialisée et qu'elle est vierge de toute construction. Elle s'inscrit dans un vaste ensemble de parcelles classées en zone agricole, la plupart de celles qui la jouxtent étant dénuées de construction ou supportant des constructions à caractère agricole. Il n'apparaît pas en outre, au vu de la seule densité des constructions avoisinantes et de l'absence de construction le long de la route départementale, que la parcelle en cause constitue une " dent creuse ". Enfin, les allégations du requérant en ce qui concerne un risque de conflit d'usage entre les activités agricoles et les zones d'habitat sont, en tout état de cause, insuffisamment étayées et ne sauraient être tenus pour établies. Par suite, compte-tenu de la configuration des lieux et du parti d'urbanisme retenus par les auteurs du plan litigieux, le classement en zone A de la parcelle A n° 676 n'est pas manifestement erroné, M. A ne pouvant par ailleurs utilement faire valoir qu'un classement en zone urbaine était possible dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de rechercher si les auteurs du plan auraient pu, pour un secteur donné, adopter un autre classement.

11. En deuxième lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. En l'espèce, dès lors que le classement en zone A du terrain du requérant ne repose pas, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, sur une appréciation manifestement erronée de ses caractéristiques, le moyen selon lequel il porterait atteinte au principe d'égalité en ce que d'autres parcelles, qui selon M. A, présenteraient des caractéristiques similaires, sont classées en zone urbaine, ne saurait être accueilli.

12. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " I.- Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

13. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLUi entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLUi à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

14. Si le PADD du PLU de communauté urbaine de Lille Métropole comportait des objectifs de maîtrise de l'urbanisation et de densification urbaine et que le PLUi de la MEL comporte des orientations visant à " optimiser l'utilisation du foncier en renouvellement comme extension " en intensifiant " l'utilisation du foncier en renouvellement urbain en fonction de la morphologie existante et de façon contextualisée ", il fixe aussi ainsi qu'il a été dit ci-dessus des objectifs tendant à la préservation des terres agricoles et à la modération de leur consommation, en vue de soutenir l'agriculture métropolitaine. Le classement en zone agricole de la parcelle en cause répond à ces derniers objectifs et n'apparaît ainsi pas incohérent avec les orientations du PADD, prises dans leur ensemble. Par suite, le requérant n'est pas fondé à invoquer une absence de cohérence entre le classement contesté et le PADD.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de M. A doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

16. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, ses conclusions aux fins d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la MEL, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la métropole européenne de Lille.

Copie en sera adressée à la commune de Sainghin-en-Mélantois.

Délibéré après l'audience du 21 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Chevaldonnet, président,

- Mme Grard, première conseillère,

- Mme Leclère, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 octobre 2023.

Le président-rapporteur,

Signé

B. CHEVALDONNET

L'assesseure la plus ancienne

dans l'ordre du tableau,

Signé

E. GRARDLa greffière,

Signé

M. C

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme

La greffière,