Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-1909532

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 6 novembre 2019, le 9 avril 2021 et le 26 avril 2021, M. et Mme C D et Mme E B, représentés par Me Forgeois, demandent au tribunal, en l'état de leurs dernières écritures :

1°) d'annuler la délibération du 24 juin 2019 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays de Saint-Omer portant approbation du plan local d'urbanisme intercommunal du pôle territorial de Longuenesse ou, à titre subsidiaire, de l'annuler en tant qu'elle classe partiellement en zone naturelle Na la parcelle cadastrée ZC 341 située sur le territoire de la commune de Saint-Martin-lez-Tatinghem, en ce qu'elle classe en zone agricole A les parcelles cadastrées ZA 207, 209, 211, 205, 43, 44, 227 et 228 situées sur le territoire de la commune de Saint-Martin-lez-Tatinghem et en ce qu'elle classe en zone agricole A la parcelle cadastrée ZA 25 située sur le territoire de la commune de Longuenesse ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la procédure ayant conduit à l'adoption du plan local d'urbanisme intercommunal du pôle territorial de Longuenesse est irrégulière en ce que la chambre de commerce et d'industrie des Hauts-de-France et la chambre des métiers des Hauts-de-France n'ont pas été consultées, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme ;

- la procédure est irrégulière en ce que le dossier soumis à enquête publique est incomplet en l'absence d'avis de la chambre de commerce et d'industrie des Hauts-de-France et de la chambre des métiers des Hauts-de-France, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme ;

- les éléments sur lesquels le rapport de présentation se fonde pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement sont insuffisants s'agissant de l'évaluation environnementale, en méconnaissance des dispositions des article L. 151-4 et R. 151-3 du code de l'urbanisme ; en effet, aucun inventaire écologique portant sur la faune et la flore des espaces à urbaniser n'a été réalisé ;

- le classement partiel de la parcelle cadastrée ZC 341 située sur le territoire de la commune de Saint-Martin-lez-Tatinghem en zone naturelle Na est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement des parcelles cadastrées ZA 207, 209, 211, 205, 43, 44, 227 et 228 situées sur le territoire de la commune de Saint-Martin-lez-Tatinghem en zone agricole A est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement de la parcelle cadastrée ZA 25 située sur le territoire de la commune de Longuenesse en zone agricole A est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement partiel de la parcelle cadastrée ZC 341 située sur le territoire de la commune de Saint-Martin-lez-Tatinghem en zone naturelle Na, ainsi que le classement de la parcelle cadastrée ZA 25 située sur le territoire de la commune de Longuenesse en zone agricole A, méconnaissent les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, ainsi que les orientations d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme intercommunal du pôle territorial de Longuenesse visant à répondre aux besoins en logement.

Par des mémoires en défense enregistrés le 30 novembre 2020, le 26 avril 2021 et le 16 juin 2021, la communauté d'agglomération du Pays de Saint-Omer, représentée par Me Chéneau, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérants d'une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée au 5 juillet 2021 par une ordonnance du 17 juin 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Borget, rapporteur,

- les conclusions F Allart, rapporteure publique,

- et les observations de Me Forgeois représentant M. et Mme D et Mme B.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 24 juin 2019, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays de Saint-Omer (CAPSO) a approuvé, après enquête publique, le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du pôle territorial de Longuenesse. Par la présente requête, M. et Mme D et Mme B demandent au tribunal d'annuler cette délibération, à titre principal, dans son entier, et, à titre subsidiaire, en tant qu'elle procède au classement de parcelles leur appartenant.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la régularité de la procédure

2. Aux termes de l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées ". Aux termes de l'article L. 153-16 du même code : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 () ". Aux termes de l'article R. 153-4 de ce code : " Les personnes consultées en application des articles L. 153-16 et L. 153-17 donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. / A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables ". Aux termes de l'article R. 153-8 de ce code : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure () ".

3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le conseil communautaire de la CAPSO a arrêté un premier projet de plan local d'urbanisme par une délibération du 20 février 2018, puis un second projet par une délibération du 26 juin 2018. Par des courriers du 29 mai 2018 et du 5 juillet 2018, la chambre de commerce et d'industrie et la chambre des métiers compétentes ont été respectivement saisies pour avis sur ces deux projets. Par suite, le moyen tiré de l'absence de consultation de ces deux personnes publiques doit être écarté comme manquant en fait.

4. En deuxième lieu, en l'absence de réponse expresse, la chambre de commerce et d'industrie et la chambre des métiers compétentes doivent être regardées, par application des dispositions précitées de l'article R. 153-4 du code de l'urbanisme, comme ayant émis un avis tacite réputé favorable. Par suite, le moyen tiré de ce que le dossier d'enquête publique était incomplet pour ne pas comporter l'avis de ces deux personnes publiques ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la complétude du rapport de présentation

5. D'une part aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services () ". D'autre part, aux termes de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : / () / 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; / 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / () / 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ; / () / Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée () ".

6. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une évaluation environnementale ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

7. Il ressort des termes du rapport de présentation librement accessible en ligne tant au juge qu'aux parties que celui-ci expose dans un premier temps la méthodologie retenue, consistant à prendre en compte les dimensions temporelle, spatiale et transversale, " pour tenir compte des effets directs et indirectes de la mise en œuvre du PLUi et pour assurer une gestion globale de l'évolution de l'environnement ", tout en portant " une attention particulière () sur la définition des sites particuliers ou des secteurs d'urbanisation future ". Plus particulièrement, le rapport de présentation indique, s'agissant de la question de la biodiversité, que la localisation des espaces urbains et à urbaniser a été réalisée au regard des zonages de protection existants (ZNIEFF, zones Natura 2000 et zones humides), avec pour objectif " une perte modérée de terres agricoles, de friches (terrains sans vocation déterminée et sous influence urbaine) ainsi que d'espaces à dominante naturelle abritant une faune et une flore commune sans intérêt écologique notable particulier " et que, sur la base de ce diagnostic, les enjeux ont ensuite été traduits dans les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, conduisant ainsi, d'une part, à ce que " l'inscription de surfaces urbanisées [s'effectue] néanmoins sur les espaces les moins favorables à la biodiversité " et, d'autre part, à ce que " l'urbanisation nouvelle engendrée par le projet [reste] modérée () et se cantonne aux secteurs identifiés " tout en préservant " les cœurs de nature " et en adoptant des prescriptions particulières pour les secteurs localisés à proximité de corridors écologiques, et enfin à la réalisation de " prospections pédologiques et floristiques () sur les parcelles des zones U et AU pressenties et concernées par plus de 1000 m² A ". Par ailleurs le rapport expose, s'agissant des " zones susceptibles d'être touchées ", de manière précise et détaillée pour chaque zone déterminée, les caractéristiques des périmètres en terme d'inventaires et de protection afin de qualifier la sensibilité des sites. Enfin, le rapport consacre un développement à l'" Evaluation des incidences Natura 2000 " pour lesquelles un inventaire de la faune et de la flore est réalisé. Par suite, au regard de ces éléments, et en l'absence de tout élément qui viendrait démontrer l'utilité de la réalisation d'un inventaire écologique portant sur la faune et la flore des espaces à urbaniser, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation, en méconnaissance des articles L. 151-4 et R. 151-3 du code de l'urbanisme, doit être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles

8. En vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ".

9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

10. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

11. En l'espèce, la délibération contestée a classé partiellement la parcelle cadastrée ZC 341 située sur le territoire de la commune de Saint-Martin-lez-Tatinghem en zone naturelle Na soit un " secteur de zone naturelle à protéger correspondant aux aménagements à caractère sportif, de loisir, ou touristique ne comportant que des ouvrages de superstructure très limités et compatibles avec l'environnement ", suivant les termes du règlement du PLUi en cause, librement accessible en ligne tant au juge qu'aux parties. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du règlement graphique, que si la partie de la parcelle dont le classement en zone Na est contesté est situé d'un côté en bordure d'une parcelle classée en zone urbaine à vocation économique et, pour sa partie sud, en bordure d'une zone classée 1AUa dite " zone d'urbanisation future à court terme sur les communes du pôle urbain ", elle est à l'état naturel et jouxte plusieurs parcelles elles-mêmes classées en zone naturelle Na, avec lesquelles elle forme un ensemble cohérent de respiration. Par ailleurs, le rapport de présentation du PLUi et le projet d'aménagement et de développement durables ont pour objectifs pour l'un " la limitation de l'étalement urbain " et pour l'autre le souci d'assurer le développement des entités paysagères par un urbanisme plus durable et économe en foncier, lequel prescrit notamment que " le développement de l'urbanisation se fera donc sur des secteurs de superficie limitée et localisés en continuité immédiate du tissu urbain du centre bourg et des équipements " ainsi que " la lutte contre l'étalement urbain et la consommation des espaces naturels et agricoles ". Dans ces conditions, le classement partiel en zone Na de la parcelle ZC 341 située sur le territoire de la commune de Saint-Martin-lez-Tatinghem n'apparait pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, la circonstance que la parcelle jouxte des zones entièrement bâties sur trois côtés, qu'elle est longée par une voirie publique qui permet sa desserte par les réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement et que l'administration se serait engagée antérieurement à classer cette zone en zone d'urbanisation future étant à cet égard sans incidence.

12. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

13. La délibération contestée a classé en zone agricole A les parcelles cadastrées ZA 207, 209, 211, 205, 43, 44, 227 et 228, situées sur le territoire de la commune de Saint-Martin-lez-Tatinghem. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles dont le classement en zone agricole est contesté constituent un tènement de plusieurs milliers de mètres carrés, font l'objet d'un usage agricole, et ne supportent pas, à l'exception de la parcelle 209, de construction. Par ailleurs, si elles sont principalement entourées de zones urbaines ou à urbaniser, deux parcelles en bordure nord-ouest du tènement sont classées en zone agricole. En outre, et ainsi qu'il a été relevé au point 10, selon le projet d'aménagement et de développement durables, " La lutte contre l'étalement urbain et la consommation des espaces naturels et agricoles est un enjeu essentiel des différentes règlementations d'urbanisme qui se succèdent. / Afin de répondre à cet objectif, le projet de territoire vise à limiter les extensions urbaines et à privilégier un renforcement au sein de l'enveloppe urbaine existante par des opérations de renouvellement urbain, la réhabilitation du bâti ancien, le comblement des dents creuses et une réflexion quant à la diversité des opérations envisagées. / La maîtrise de l'enveloppe urbanisée des villages permet à la fois de limiter la consommation du foncier agricole et naturel mais également d'assurer la préservation des paysages et du cadre de vie du territoire ". Par suite, et sans que les circonstances de la présence de raccordement aux réseaux ou de la proximité de bâtiments soient de nature à faire obstacle, à elles seules, au classement des parcelles en cause en zone agricole, le moyen tiré de l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation dans le classement des parcelles cadastrées ZA 207, 209, 211, 205, 43, 44, 227 et 228 situées sur le territoire de la commune de Saint-Martin-lez-Tatinghem en zone agricole A doit être écarté.

14. En troisième lieu, la délibération contestée a classé en zone agricole A la parcelle ZA 25 située sur le territoire de la commune de Longuenesse. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle dont le classement en zone A est contesté ne supporte aucun bâtiment et fait l'objet d'un usage agricole. Par ailleurs, elle est principalement bordée de parcelles classées en secteur agricole, à l'exception de la parcelle la bordant au sud, laquelle est classée en zone à urbaniser 1AUa, qui n'est toutefois, par définition, pas urbanisée au moment de l'adoption du plan en litige et de la zone qui la borde au nord-est classée en zone UH qui correspond à un secteur d'urbanisation à vocation d'équipements. En outre, ainsi qu'il a été dit au point précédent, le projet d'aménagement et de développement durables définit comme objectif la " limitation de l'étalement urbain " notamment en veillant à " limiter la consommation du foncier agricole et naturel ". Par suite, et sans que la circonstance de la présence de raccordement aux réseaux soit de nature à faire obstacle, à elle seule, au classement de la parcelle en cause en zone agricole, le moyen tiré de l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation dans le classement en zone agricole A de la parcelle ZA 25 située sur le territoire de la commune de Longuenesse doit être écarté.

15. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " I. - Le plan local d'urbanisme comprend : / () / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / () / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation / () / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. / Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / () ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 151-6 de ce code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ".

16. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), d'une part, et les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) d'autre part, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables ou les orientations d'aménagement et de programmation, compte tenu de leur degré de précision.

17. Les requérants soutiennent que le classement en zone naturelle Na de la parcelle cadastrée ZC 341 située sur le territoire de la commune de Saint-Martin-lez-Tatinghem, et le classement en zone agricole A de la parcelle cadastrée ZA 25 située sur le territoire de la commune de Longuenesse sont entachés d'incohérence, dès lors que sont énoncés tant dans le PADD que dans les OAP les objectifs de renforcer l'effort de production de l'habitat. Toutefois, le PADD comprend également, ainsi qu'il a été dit, les objectifs de " limitation de l'étalement urbain " et de " lutte contre l'étalement urbain et la consommation des espaces naturels et agricoles ". Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement de ces parcelles n'a pas été déterminé en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables ou avec les orientations d'aménagement et de programmation. Par suite, le moyen doit être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. et Mme D et F Mme B doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CAPSO, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que M. et Mme D et Mme B demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. et Mme D et F Mme B la somme totale de 1 500 euros à verser à la CAPSO au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme D et F Mme B est rejetée.

Article 2 : M. et Mme D et Mme B verseront à la CAPSO une somme totale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme C D, à Mme E B et à la communauté d'agglomération du pays de Saint-Omer.

Délibéré après l'audience du 27 juin 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Leguin, présidente,

M. Borget, premier conseiller,

Mme Zoubir, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2023.

Le rapporteur,

Signé

J. BORGET

La présidente,

Signé

A-M. LEGUIN La greffière,

Signé

S. SING

La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,