Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2001197

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 13 février 2020, le 29 octobre 2020 et le 4 avril 2022, la commune de Capelle-en-Pevelle, représentée par Me Bodart, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 19 novembre 2019 en tant qu'il refuse de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire, au titre des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs aux phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols intervenus au cours de l'année 2018 ;

2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur, de l'économie et des finances et de l'action et des comptes publics, de reconnaître l'état de catastrophe naturelle pour la période allant du 1er octobre 2018 au 31 décembre 2018, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard, ou, à défaut, de réexaminer sa demande dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 19 novembre 2019 et sa notification sont insuffisamment motivés et méconnaissent l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi ;

- l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que la commission interministérielle consultée était irrégulièrement composée et qu'elle n'a pas procédé à un examen réel et sérieux de sa demande ;

- les ministres signataires se sont crus, à tort, en situation de compétence liée ;

- ils ne se sont pas livrés à un examen particulier de la situation de son territoire ;

- l'arrêté attaqué méconnait les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances en tant que les critères liés aux dommages, à leur caractère non assurable et à l'existence d'un lien de causalité n'ont pas été examinés ;

- il est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il fait application de critères privés de base légale ;

- il est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il fait application de critères inadéquats et méconnaissant l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ainsi que le principe de sécurité juridique ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation eu égard à l'intensité anormale de l'épisode de sécheresse intervenu en 2018 ;

- il est entaché d'une erreur de fait dès lors que les indices d'humidité des sols transmis à la commune par Météo France ne correspondent pas aux données apparaissant dans le tableau communiqué par l'administration.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 juillet 2020, le ministre de l'intérieur, représenté par la SELAS Arco-Legal, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Capelle-en-Pevelle au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune de de Capelle-en-Pevelle ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Féménia,

- les conclusions de M. Groutsch, rapporteur public,

- et les observations de Me Lachal, substituant Me Bodart, représentant la commune de de Capelle-en-Pevelle.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite de la sécheresse ayant frappé son territoire au cours de la période allant du 1er avril 2018 au 31 décembre 2018 et en raison des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à cette sécheresse et à la réhydratation des sols, la commune de Capelle-en-Pevelle a, sur le fondement des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances, déposé une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Par un arrêté interministériel du 19 novembre 2019, le ministre de l'économie et des finances, le ministre de l'intérieur et le ministre de l'action et des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour l'année 2018, au nombre desquelles ne figure pas la commune de Capelle-en-Pevelle. Cet arrêté a été publié au Journal officiel de la république française du 30 novembre 2019 et notifié à la commune par une lettre du préfet du Nord du 2 décembre 2019. Par la requête susvisée, la commune de Capelle-en-Pevelle demande au tribunal d'annuler l'arrêté interministériel du 19 novembre 2019 en tant qu'il a refusé de reconnaître l'état de catastrophe naturelle en ce qui la concerne.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 125-1 du code de assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles / (). / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. () ". Et aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. ".

3. D'une part, l'arrêté interministériel prévu par les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances ne présente pas, en tant qu'il refuse de constater l'état de catastrophe naturelle concernant une commune donnée, le caractère d'une décision administrative individuelle pour l'application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. D'autre part, le courrier du 2 décembre 2019 par lequel le préfet du Nord a notifié à la commune requérante l'arrêté interministériel du 19 novembre 2019, fait mention de l'article L. 125-1 du code des assurances et indique, en se fondant sur des données chiffrées, que le caractère anormal de la sécheresse n'est démontré pour aucune des périodes étudiées sur le territoire de la commune requérante, sans que l'administration ne soit par ailleurs tenue de joindre à ce courrier les données hydriques des cinquante dernières années concernant la commune. Ce courrier explique également, dans des termes accessibles à un public non spécialisé, la méthodologie adoptée pour examiner les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Dans ces circonstances, le moyen tiré du défaut de motivation et de la méconnaissance de l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi doivent, en tout état de cause, être écartés.

4. En deuxième lieu, même dans les cas où les ministres ne tiennent d'aucune disposition expresse un pouvoir réglementaire, il leur appartient, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité. Dès lors, en l'absence de disposition contraire, les ministres de l'intérieur et de la décentralisation et de l'économie, des finances et du budget étaient compétents pour instituer une commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle émanant de communes. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure tenant à la consultation d'une commission illégalement instituée par la circulaire du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles doit être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de la circulaire interministérielle mentionnée au point précédent, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles " est composée : d'un représentant du Ministère de l'Intérieur et de la Décentralisation, appartenant à la Direction de la Sécurité Civile ; d'un représentant du Ministère de l'Economie, des Finances et du Budget, appartenant à la Direction des Assurances ; d'un représentant du Secrétariat d'Etat auprès du Ministre de l'Economie, des Finances et du Budget, chargé du Budget, appartenant à la Direction du Budget. Le secrétariat de la commission interministérielle est assuré par la caisse centrale de réassurance () ".

6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles s'est réunie le 12 novembre 2019 et a émis à l'issue de cette séance un avis sur la situation de la commune de Capelle-en-Pevelle. Il ressort en outre de la feuille d'émargement produite par le ministre de l'intérieur que douze personnes ont siégé lors de cette séance dont au moins un représentant de chacun des ministères mentionnés par la circulaire précitée. Le quorum, lors de cette séance, était ainsi atteint. Par ailleurs, si trois agents de la caisse centrale de réassurance ont siégé lors de cette même séance en vue d'en assurer le secrétariat, il ne ressort pas des pièces du dossier que leur présence a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise et qu'elle a privé la commune de la garantie tenant à l'obligation qui incombe à cette instance de procéder à un examen circonstancié et impartial de chaque demande. En conséquence, la commission n'a pas siégé dans une formation irrégulière.

7. D'autre part, il ne peut être déduit de la seule durée de la séance du 12 novembre 2019 que l'avis a été irrégulièrement émis et alors qu'il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que la commission n'a pas examiné le dossier de la commune requérante de manière approfondie et particulière.

8. Enfin, les dispositions de la circulaire du 19 mai 1998 relative à la constitution des dossiers concernant les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, destinées aux seuls services des préfectures et relatives aux pièces devant être produites par ces services à l'appui des demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, constituent des mesures d'organisation du service. Par suite, la commune de Capelle-en-Pevelle ne peut utilement en invoquer la méconnaissance. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission n'a pas bénéficié de tous les éléments utiles lui permettant de rendre son avis.

9. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure doit être écarté dans toutes ses branches.

10. En quatrième lieu, les ministres à qui il incombe de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement des administrations placées sous leur autorité ont la faculté, même en l'absence de disposition le prévoyant expressément, de s'entourer avant de prendre les décisions relevant de leur compétence, des avis qu'ils estiment utile de recueillir.

11. En l'espèce, la commission interministérielle prévue par la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 n'a pour mission que d'éclairer les ministres sur l'application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, notamment ceux issus des travaux de Météo France, les avis qu'elle émet ne liant pas les autorités dont relève la décision. Il ressort des pièces du dossier qu'en s'appuyant sur les résultats issus de la méthodologie élaborée par cet organisme ainsi que sur l'avis de cette commission pour apprécier l'existence, dans la commune requérante, d'un état de catastrophe naturelle, les ministres n'ont, en l'espèce, pas méconnu l'étendue de leur compétence. Par suite, le moyen doit être écarté.

12. En cinquième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur le territoire, de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet égard, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. A cet effet, ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées.

13. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment de la circulaire du 10 mai 2019 relative à la révision des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, mise en ligne sur le site Légifrance à compter du 13 mai 2019, et du courrier de notification daté du 2 décembre 2019 adressé à la commune de Capelle-en-Pevelle que pour instruire sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, les ministres se sont fondés sur deux critères cumulatifs, un critère géologique et un critère météorologique examinés au regard des études réalisées par Météo France pour les données météorologiques, et par le BRGM pour les données géologiques. Aux termes de cette méthode, le critère géotechnique est rempli lorsqu'au moins 3% du territoire communal est composé de sols sensibles aux mouvements de terrain. S'agissant du critère météorologique, Météo France, en utilisant l'ensemble des données pluviométriques présentes dans sa base de données climatologiques, modélise le bilan hydrique de l'ensemble du territoire français à l'aide d'une grille composée d'un maillage de plus de 9 000 mailles, chacune ayant huit kilomètres de côté. Pour chaque maille est évalué le seuil à partir duquel le phénomène de sécheresse est considéré comme intense et anormal. La méthode employée à cet effet se fonde sur des modèles simulant les échanges d'eau et d'énergie entre le sol et l'atmosphère (modèle ISBA), prenant en compte le ruissellement et le drainage (modèle MODCOU) et les variables atmosphériques près de la surface (modèle SAFRAN). La teneur en eau des sols est représentée par le paramètre SWI qui est un indice d'humidité du sol, intégrant l'humidité de la zone racinaire et de la zone profonde, un indice proche de 1 révélant un sol saturé d'eau et une valeur d'indice proche de 0 caractérisant un sol très sec. Pour chaque saison de l'année, sont examinés cet indicateur d'humidité des sols, ainsi que la durée de retour de celui-ci par comparaison aux indicateurs d'humidité des sols des cinquante dernières années. Si cette durée atteint 25 ans, dans une maille et pour un mois, la sécheresse est regardée comme présentant une intensité anormale sur l'ensemble du trimestre saisonnier, chaque année donnant lieu au découpage saisonnier suivant : période de sécheresse hivernale du 1er janvier au 31 mars, sécheresse printanière du 1er avril au 30 juin, sécheresse estivale du 1er juillet au 30 septembre et sécheresse automnale du 1er octobre au 31 décembre.

14. D'autre part, si la commune requérante fait valoir que ces critères sont inappropriés en raison de l'utilisation de mailles géographiques d'une superficie trop importante, d'une extrapolation imparfaite de données et d'une profondeur retenue pour déterminer l'indice d'humidité des sols trop élevée, elle ne fournit à l'appui de ses allégations aucun élément à caractère scientifique permettant d'établir les insuffisances qu'elle invoque du système de modélisation développé par Météo France. Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que la méthode décrite au point précédent ne permette pas la prise en compte de la situation particulière de chaque commune ni aux ministres d'apprécier de manière suffisamment objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité anormale des phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols en cause. Par ailleurs, si les critères employés ont fait l'objet d'évaluation et d'adaptation au cours des années 2000 pour tenir compte de l'évolution des connaissances scientifiques disponibles et que la modélisation opérée présente nécessairement un caractère technique, ils ne sont pas pour autant inintelligibles, contrairement à ce que soutient la commune requérante.

15. Par suite, les moyens tenant à l'absence de base légale des critères employés, à leur caractère inadéquat et à la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ainsi que du principe de sécurité juridique doivent être écartés.

16. En sixième lieu, si l'article L. 125-1 du code des assurances citées au point 2 du présent jugement définit les effets des catastrophes naturelles comme les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante " l'intensité anormale d'un agent naturel ", le troisième alinéa de cet article ne subordonne pas le bénéfice de la garantie prévue par son premier alinéa à la démonstration de la survenance ou de la persistance de dommages imputables à la catastrophe naturelle, mais à la constatation de l'intensité anormale de l'agent naturel à l'origine de ces dommages. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit dans l'application des critères mentionnés par l'article L. 125-1 du code des assurances doit être écarté.

17. En septième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que le territoire de la commune de Capelle-en-Pevelle est composé à 79,98 % de sols sensibles aux aléas de retrait et gonflement. Il apparaît en outre qu'en ce qui concerne les mailles n° 111 et 135 auxquelles la commune est rattachée, l'indicateur de teneur en eau des sols a été estimé respectivement à 1,14 et 1,1 pour l'épisode hivernal avec une durée de retour à la normale de l'indice d'humidité du sol superficiel moyen estimée à un an. Pour l'épisode printanier, ce même indicateur a été estimé à 0,66 et 0,76 avec une durée de retour d'un an, s'agissant de la période estivale, la teneur en humidité a été estimée à 0,27 et 0,32 pour une durée de retour estimée à deux ans et pour la période automnale la teneur en humidité a été estimée à 0,45 et 0,46 pour une durée de retour estimée à 8 ans. De tels taux d'humidité des sols et de telles durées de retour ne permettent pas de caractériser l'existence d'épisodes de sécheresse intense et anormal. Si la commune soutient que ces données sont erronées, elle ne l'établit en aucune manière. Par ailleurs, alors qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances ne subordonnent pas le bénéfice de la garantie qu'elles prévoient à la démonstration de la survenance ou de la persistance des dommages imputables à la sécheresse mais à la constatation de l'intensité anormale de l'agent naturel à l'origine de ceux-ci, ni les dommages que la commune auraient subis à la suite de la sécheresse de l'année 2018, ni le document de travail de l'établissement public territorial de Bassin Lys constatant que l'année 2018 a été marquée par un manque d'eau par rapport à la normale, ne permettent pas d'établir, à eux seuls, le caractère exceptionnel ou anormal de l'intensité du phénomène de sécheresse invoqué par la commune. Par suite, les ministres compétents n'ont pas fait une appréciation erronée en ce qui concerne l'absence d'intensité anormale des phénomènes de sécheresse ayant frappé la commune de Capelle-en-Pevelle au cours de la période allant du 1er avril 2018 au 31 décembre 2018 et les moyens tirés de l'existence d'une erreur de fait et d'appréciation doivent être écartés.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la commune de Capelle-en-Pevelle tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 19 novembre 2019 en tant qu'il refuse de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire, au titre des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs aux phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols intervenus au cours de la période du 1er avril 2018 au 31 décembre 2018 doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

19. Le présent jugement, qui rejette les conclusions d'annulation de la requête de la commune de de Capelle-en-Pevelle, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions susvisées ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de de Capelle-en-Pevelle la somme demandée par le ministre de l'intérieur au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de de Capelle-en-Pevelle est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du ministre de l'intérieur présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administratives sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de de Capelle-en-Pevelle et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre délégué chargé des comptes-publics.

Délibéré après l'audience du 17 mai 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Féménia, présidente,

- M. Bourgau, premier conseiller,

- M. Horn, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2023.

La présidente, rapporteure,

Signé

J. FEMENIA

L'assesseur le plus ancien dans l'ordre du tableau,

Signé

T. BOURGAULa greffière,

Signé

P. MAGHRI

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chacun en ce qui les concernent, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière