Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2001636

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 25 février 2020 et 11 février 2021, le syndicat CGT des agents territoriaux actifs et retraités de la ville d'Avesnes-sur-Helpe doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler la décision par laquelle la commune d'Avesnes-sur-Helpe a implicitement rejeté sa demande du 29 août 2019 tendant, d'une part, à l'octroi des conditions matérielles d'exercice des droits syndicaux et, d'autre part, à la mise à disposition d'un agent communal pour exercer les fonctions de secrétaire du syndicat, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 27 octobre 2019 ;

2°) d'enjoindre à la commune d'Avesnes-sur-Helpe, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, de lui octroyer les moyens nécessaires à l'exercice des droits syndicaux et de mettre à sa disposition un agent communal pour assurer les fonctions de secrétaire du syndicat, dans un délai de sept jours à compter du jugement à intervenir.

Il soutient que les décisions attaquées ont été prises en méconnaissance de l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et du décret du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 janvier 2021, la commune d'Avesnes-sur-Helpe, représentée par Me Cattoir, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du syndicat requérant la somme de 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que la décision rejetant le recours gracieux est confirmative de la décision du 29 octobre 2019 ayant implicitement rejeté la demande initiale ;

- elle a entrepris des démarches pour permettre au syndicat requérant de bénéficier des conditions d'exercice des droits syndicaux.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 85-397 du 3 avril 1985 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bourgau, rapporteur ;

- et les conclusions de M. Groutsch, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Le 29 août 2019, le syndicat CGT des agents territoriaux actifs et retraités de la ville d'Avesnes-sur-Helpe (le syndicat requérant) a sollicité de la commune d'Avesnes-sur-Helpe, en application des dispositions du décret du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale, d'une part, l'octroi des conditions matérielles d'exercice des droits syndicaux et, d'autre part, la mise à disposition d'un agent de la commune pour exercer les fonctions de secrétaire général du syndicat. La commune a implicitement rejeté sa demande le 29 octobre 2019. Par courrier du 27 octobre 2019, le syndicat requérant a formé un recours gracieux contre la décision de rejet implicite de sa demande, auquel la commune n'a pas répondu. Par la présente requête, le syndicat requérant doit être regardé comme demandant l'annulation de la décision implicite lui refusant l'octroi des conditions matérielles d'exercice des droits syndicaux et de la mise à disposition d'un agent communal, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur la fin de non-recevoir opposée par l'administration :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception. / (). ". Selon l'article R. 112-5 de ce code, l'accusé de réception prévu par l'article L. 112-3 " indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. / () ". L'article L. 112-6 du même code dispose que : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / () ". Enfin, son article L. 112-2 dispose que les articles précités " ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. ". Le litige entre l'administration et un syndicat de fonctionnaires relatif à l'octroi des moyens permettant l'exercice des droits syndicaux ne saurait être regardé comme un litige entre l'administration et l'un de ses agents au sens et pour l'application de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration. Les dispositions précitées de l'article L. 112-6 lui sont par suite applicables.

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / () 2° Lorsque la demande ne s'inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d'une réclamation ou d'un recours administratif ; / () ". Et aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. ".

4. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. Ces règles sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s'il n'a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par les textes cités au point 2, dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de la décision.

5. Il ressort des pièces du dossier que l'administration, alors qu'elle était soumise à cette obligation, n'a pas transmis au syndicat requérant, pour chacune de ses demandes, l'accusé de réception mentionné à l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration, de sorte qu'il n'était pas informé des voies et délais de recours. Dès lors, le délai de recours contentieux contre la décision implicite de rejet née le 29 octobre 2019 expirait au plus tôt le 30 octobre 2020. Ainsi, cette décision n'était pas devenue définitive le 27 décembre 2019, date de naissance de la décision implicite de rejet de la seconde demande du syndicat requérant, de sorte que cette seconde décision de rejet ne peut être regardée comme purement confirmative de la première.

6. Il résulte de ce qui précède que la fin de non-recevoir soulevée par la commune d'Avesnes-sur-Helpe ne peut être accueillie.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

7. D'une part, aux termes de l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les collectivités et établissements doivent permettre l'affichage et la diffusion des informations d'origine syndicale, autoriser la distribution des publications syndicales et, sous réserve des nécessités du service, accorder aux fonctionnaires des facilités pour assister aux réunions d'information syndicale. / Sous réserve des nécessités du service, les collectivités et établissements mettent des fonctionnaires à la disposition des organisations syndicales représentatives. () / Lorsqu'une organisation syndicale peut prétendre à la mise à disposition d'un ou plusieurs fonctionnaires en vertu du deuxième alinéa et que cette mise à disposition n'est pas prononcée, l'organisation syndicale en cause perçoit une somme égale au coût de la rémunération nette d'un nombre d'agents correspondant à celui des mises à disposition non prononcées. La charge financière correspondante est prélevée sur la dotation particulière mentionnée au deuxième alinéa. Cette somme ne peut en aucun cas être utilisée pour financer des dépenses de personnel. / () Les collectivités et établissements employant au moins cinquante agents doivent mettre à la disposition des organisations syndicales représentatives, sur leur demande, des locaux à usage de bureau. A défaut d'une telle mise à disposition, ces collectivités et établissements leur versent une subvention permettant de louer un local et de l'équiper. / Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article. / () ".

8. D'autre part, aux termes de l'article 3 du décret du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale : " Lorsque les effectifs du personnel d'une collectivité () sont égaux ou supérieurs à 50 agents, l'autorité territoriale doit mettre un local commun à usage de bureau à la disposition des organisations syndicales représentatives ayant une section syndicale dans la collectivité (). Dans toute la mesure du possible, l'autorité territoriale met un local distinct à la disposition de chacune de ces organisations. / () Sont considérées comme représentatives les organisations syndicales représentées au comité technique local (). " Aux termes de l'article 4 du même décret : " Les locaux mis à la disposition des organisations syndicales représentatives au sens de l'article 3 sont situés dans l'enceinte des bâtiments administratifs, sauf impossibilité matérielle. Si la collectivité ou l'établissement ont été dans l'obligation de louer des locaux, ils en supportent la charge. / Les locaux ainsi mis à disposition comportent les équipements indispensables à l'exercice de l'activité syndicale. / En cas d'impossibilité de mettre des locaux équipés à la disposition des organisations syndicales représentatives, une subvention représentative des frais de location et d'équipement des locaux leur est versée par la collectivité (). / () ". Aux termes de l'article 12 de ce décret : " A la suite de chaque renouvellement général des comités techniques, la collectivité territoriale () attribue un crédit de temps syndical aux organisations syndicales, compte tenu de leur représentativité. / () Le crédit de temps syndical comprend deux contingents :/ 1° Un contingent d'autorisations d'absence ;/ 2° Un contingent de décharges d'activité de service. ". Aux termes de l'article 13 de ce décret : " Chacun des contingents mentionnés aux 1° et 2° de l'article 12 est réparti entre les organisations syndicales, compte tenu de leur représentativité appréciée de la manière suivante : / 1° La moitié entre les organisations syndicales représentées au comité technique () du périmètre retenu pour le calcul du contingent, en fonction du nombre de sièges qu'elles détiennent ; / 2° L'autre moitié entre toutes les organisations syndicales ayant présenté leur candidature à l'élection du comité technique () du périmètre retenu pour le calcul du contingent, proportionnellement au nombre de voix qu'elles ont obtenues. ". Aux termes de l'article 14 de ce décret : " Le contingent d'autorisations d'absence mentionné au 1° de l'article 12 est calculé au niveau de chaque comité technique, à l'exclusion des comités techniques facultatifs, proportionnellement au nombre d'électeurs inscrits sur la liste électorale du comité technique, à raison d'une heure d'autorisation d'absence pour 1 000 heures de travail accomplies par ceux-ci. / () Les agents bénéficiaires sont désignés par les organisations syndicales parmi leurs représentants en activité dans la collectivité () ". Les articles 15 à 18 du même décret fixent le régime des autorisations d'absence pour participer aux réunions nationales. Aux termes de l'article 19 de ce décret : " Le contingent de décharges d'activité de service mentionné au 2° de l'article 12 est calculé par chaque collectivité ou établissement non obligatoirement affilié à un centre de gestion conformément au barème ci-dessous. / () Le contingent à accorder sous forme de décharges d'activité de service est égal au nombre d'heures fixées pour la strate d'électeurs inscrits sur la liste électorale du comité technique ou des comités techniques du périmètre retenu pour son calcul. Il est déterminé par application du barème suivant : / () 100 à 200 électeurs : 100 heures par mois. / () ". Aux termes de l'article 20 du même décret : " Les organisations syndicales désignent les agents bénéficiaires des décharges d'activité de service parmi leurs représentants en activité dans le périmètre du ou des comités techniques pris en compte pour le calcul du contingent concerné. Elles en communiquent la liste nominative à l'autorité territoriale et, dans le cas où la décharge d'activité de service donne lieu à remboursement des charges salariales par le centre de gestion, au président du centre de gestion. / Si la désignation d'un agent est incompatible avec la bonne marche du service, l'autorité territoriale motive son refus et invite l'organisation syndicale à porter son choix sur un autre agent. ".

9. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 1613-2 du code général des collectivités territoriales : " Le nombre total en équivalent temps plein des agents de la fonction publique territoriale mis à disposition au titre de l'article 100 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatifs à la fonction publique territoriale auprès d'organisations syndicales pour exercer un mandat à l'échelon national dont les charges salariales sont remboursées par une dotation particulière prélevée sur les ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement est fixé à cent trois auxquels s'ajoutent les agents territoriaux mis à disposition au titre de leur participation au Conseil commun de la fonction publique. ". Aux termes de l'article 21 du décret du 3 avril 1985 : " La mise à disposition auprès d'une organisation syndicale en application de l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée est décidée, compte tenu du nombre d'agents fixé par l'article R. 1613-2 du code général des collectivités territoriales et le décret n° 2012-148 du 30 janvier 2012 relatif au Conseil commun de la fonction publique et sous réserve des nécessités du service, avec l'accord du fonctionnaire et de l'organisation syndicale d'accueil, par arrêté de l'autorité territoriale. / () ". Les articles 22 à 30 de ce décret fixent les conditions de la mise à disposition d'agents auprès des organisations syndicales pour l'exercice de mandats nationaux auprès du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

10. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que 113 agents étaient inscrits sur les listes électorales pour l'élection des membres du comité technique local de la commune d'Avesnes-sur-Helpe, non rattachée à un centre de gestion et, d'autre part, que le syndicat requérant, seule organisation à présenter des candidats, a remporté la totalité des sièges aux élections au comité technique local du 6 décembre 2018. Par suite, le syndicat requérant remplit les conditions pour bénéficier d'un local syndical, de contingents d'autorisation d'absence et de contingents de décharges de service dans les conditions fixées par les dispositions rappelées aux points précédents. En revanche, le syndicat requérant, qui sollicite la mise à disposition d'un agent de la commune pour exercer les fonctions de secrétaire général, ne peut utilement se prévaloir des dispositions des articles 21 à 30 du décret du 3 avril 1985, lesquelles réservent cette mise à disposition à l'exercice de mandats nationaux auprès du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Par suite, les décisions contestées doivent être annulées en tant qu'elles refusent au syndicat requérant le bénéfice d'un local syndical, d'autorisations d'absence et de décharges de service dans les conditions prévues par le décret du 3 avril 1985 précité.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

11. Eu égard au motif d'annulation, et dès lors que de nouvelles élections sont intervenues en décembre 2022, il y a lieu d'enjoindre à la commune d'Avesnes-sur-Helpe de réexaminer la demande du syndicat requérant dans un délai d'un mois à compter du présent jugement, sous astreinte de 50 euros par jour de retard.

Sur les frais d'instance :

12. Le syndicat requérant n'étant pas la partie perdante, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à sa charge la somme de 500 euros demandée par la commune d'Avesnes-sur-Helpe au titre des frais non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions des 29 octobre 2019 et 27 décembre 2019 sont annulées en tant qu'elles rejettent la demande de mise à disposition d'un local, d'autorisations d'absence et de décharges de service.

Article 2 : Il est enjoint à la commune d'Avesnes-sur-Helpe de réexaminer la demande du syndicat CGT des agents territoriaux actifs et retraités de la ville d'Avesnes-sur-Helpe dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 50 euros par jour de retard.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune d'Avesnes-sur-Helpe sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié au syndicat CGT des agents territoriaux actifs et retraités de la ville d'Avesnes-sur-Helpe et à la commune d'Avesnes-sur-Helpe.

Délibéré après l'audience du 8 mars 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Féménia, présidente,

- M. Bourgau, premier conseiller,

- M. Horn, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 mars 2023.

Le rapporteur,

Signé

T. BOURGAULa présidente,

Signé

J. FÉMÉNIA

La greffière,

Signé

S. MAUFROID

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,