Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2003443

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 12 mai 2020, le 21 décembre 2020 et le 3 mai 2022, la commune de Mons-en-Pévèle, représentée par Me Deharbe, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 3 mars 2020 en tant qu'il refuse de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire, au titre des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs aux phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols intervenus au cours de la période allant 16 novembre au 31 décembre 2018 ;

2°) d'enjoindre aux ministres compétents de prendre un nouvel arrêté après un examen particulier des circonstances propres à sa situation sous astreinte de 100 euros par jour de retard, ou, à défaut, de reconsidérer leur position après un examen particulier des circonstances propres à sa situation sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté en litige a été pris au terme d'une procédure irrégulière faute d'avoir été précédé d'une évaluation environnementale et d'une consultation du public ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure dès lors que la composition de la commission interministérielle était irrégulière et qu'elle n'a pas bénéficié d'un temps suffisant pour se prononcer utilement ;

- les ministres signataires se sont crus à tort en situation de compétence liée ;

- la circulaire du 10 mai 2019 est illégale en ce qu'elle pose des conditions nouvelles subordonnant la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'erreur d'appréciation en ce qu'il fait application de critères inappropriés et inadaptés ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'erreur d'appréciation en ce qu'il ne tient pas compte des circonstances propres à sa situation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2020, le ministre de l'intérieur, représenté par la SELAS Arco-Légal, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Mons-en-Pévèle au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Mons-en-Pévèle ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ;

- le code des assurances ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Babski, rapporteur public,

- et les observations de Me Deldique, substituant Me Deharbe et représentant la commune de Mons-en-Pévèle.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite de la sécheresse ayant frappé son territoire au cours de la période allant du 16 novembre 2018 au 31 décembre 2018, la commune de Mons-en-Pévèle a, sur le fondement des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances, déposé une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour les dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse précitée et à la réhydratation des sols. Par un arrêté interministériel du 3 mars 2020, le ministre de l'économie et des finances, le ministre de l'intérieur et le ministre de l'action et des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour l'année 2018, au nombre desquelles ne figure pas la commune de Mons-en-Pévèle. Cet arrêté a été publié au Journal officiel de la République française le 13 mars 2020 et notifié à la commune par une lettre du préfet du Nord du 16 mars 2020. Par la requête susvisée, la commune de Mons-en-Pévèle demande au tribunal d'annuler cet arrêté en tant qu'il a refusé de reconnaître l'état de catastrophe naturelle en ce qui la concerne.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux terme de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats. / En outre, si l'assuré est couvert contre les pertes d'exploitation, cette garantie est étendue aux effets des catastrophes naturelles, dans les conditions prévues au contrat correspondant. / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile. / Aucune demande communale de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ne peut donner lieu à une décision favorable de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle par arrêté interministériel lorsqu'elle intervient dix-huit mois après le début de l'événement naturel qui y donne naissance. Ce délai s'applique aux événements naturels ayant débuté après le 1er janvier 2007. Pour les événements naturels survenus avant le 1er janvier 2007, les demandes communales de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle doivent être déposées à la préfecture dont dépend la commune avant le 30 juin 2008. / Les cavités souterraines considérées peuvent être naturelles ou d'origine humaine. Dans ce dernier cas, sont exclus de l'application du présent chapitre les dommages résultant de l'exploitation passée ou en cours d'une mine ".

3. En premier lieu, il résulte de ces dispositions qu'un arrêté interministériel portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle a pour objet de permettre aux victimes de phénomènes naturels ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel de bénéficier d'une indemnisation assurantielle. Un tel arrêté ne saurait être regardé comme un plan ou un programme susceptible d'avoir un impact notable sur l'environnement au sens des dispositions de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, même si les phénomènes en cause peuvent être des conséquences du changement climatique. Par suite le moyen tiré de l'existence d'un vice de procédure tenant à l'absence d'évaluation environnementale et de consultation du public doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles, qui est chargée d'émettre un avis sur le caractère de catastrophe naturelle, " est composée : d'un représentant du Ministère de l'Intérieur et de la Décentralisation, appartenant à la Direction de la Sécurité Civile ; d'un représentant du Ministère de l'Economie, des Finances et du Budget, appartenant à la Direction des Assurances ; d'un représentant du Secrétariat d'Etat auprès du Ministre de l'Economie, des Finances et du Budget, chargé du Budget, appartenant à la Direction du Budget. Le secrétariat de la commission interministérielle est assuré par la caisse centrale de réassurance () ".

5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles s'est réunie le 25 février 2020 et a émis à l'issue de cette séance un avis sur la situation de la commune de Mons-en-Pévèle. Lors de cette séance, étaient présents des représentants des ministères de l'intérieur, de la transition écologique et solidaire, de l'action et des comptes publics et de la caisse centrale de réassurance, le représentant du ministère de l'économie et des finances étant quant à lui absent. Malgré cette absence et même si des représentants de l'administration, autres que ceux prévus par la circulaire précitée étaient présents, il ne ressort pas des pièces du dossier que, eu égard à la mission technique confiée à cette commission, ces circonstances aient affecté de partialité l'appréciation portée par ses membres sur les demandes de reconnaissance de catastrophe naturelle qui lui étaient soumises, qu'elles aient privé les personnes intéressées d'une garantie ou qu'elles aient exercé une influence sur le sens de la décision prise. Par suite, le moyen tiré de la composition irrégulière de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles doit être écarté.

6. D'autre part, la seule durée de la séance du 25 février 2020 ne saurait faire regarder l'avis comme ayant été irrégulièrement émis et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission n'a pas examiné le dossier de la commune requérante de manière approfondie. Le moyen tiré de l'absence de consultation régulière de cette même commission doit ainsi être écarté.

7. En troisième lieu, les ministres à qui il incombe de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement des administrations placées sous leur autorité ont la faculté, même en l'absence de disposition le prévoyant expressément, de s'entourer avant de prendre les décisions relevant de leur compétence, des avis qu'ils estiment utile de recueillir.

8. En l'espèce, la commission interministérielle prévue par la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 n'a pour mission que d'éclairer les ministres sur l'application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, notamment ceux issus des travaux de Météo France, les avis qu'elle émet ne liant pas les autorités dont relève la décision. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en s'appuyant sur les résultats issus de la méthodologie élaborée par cet organisme ainsi que sur l'avis de cette commission pour apprécier l'existence, dans les communes concernées, d'un état de catastrophe naturelle, les ministres se soient crus liés par cet avis et auraient méconnu l'étendue de leur compétence, quand bien même l'arrêté litigieux a été édicté une semaine après la séance de la commission au cours de laquelle près de 350 dossiers ont été examinés. Par suite, le moyen doit être écarté.

9. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier et notamment de la circulaire du 10 mai 2019 relative à la révision des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle que pour instruire les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, les ministres se sont fondés sur deux critères cumulatifs, un critère géologique et un critère météorologique examinés au regard des études réalisées par Météo France pour les données météorologiques, et par le bureau des recherches géologiques et minières (BRGM) pour les données géologiques. Aux termes de cette méthode, le critère géologique est rempli lorsqu'au moins 3% du territoire communal est composé de sols sensibles aux mouvements de terrain. S'agissant du critère météorologique, Météo France, en utilisant l'ensemble des données pluviométriques présentes dans sa base de données climatologiques, modélise le bilan hydrique de l'ensemble du territoire français à l'aide d'une grille composée d'un maillage de plus de 9 000 mailles, chacune ayant huit kilomètres de côté. Pour chaque maille est évalué le seuil à partir duquel le phénomène de retrait-gonflement issu de la sécheresse est considéré comme intense et anormal. La méthode retenue est basée sur des modèles simulant les échanges d'eau et d'énergie entre le sol et l'atmosphère (modèle ISBA), prenant en compte le ruissellement et le drainage (modèle MODCOU) et les variables atmosphériques près de la surface (modèle SAFRAN). La teneur en eau des sols est représentée par le paramètre SWI qui est un indice d'humidité du sol, intégrant l'humidité de la zone racinaire et de la zone profonde. Est examiné, pour chaque saison de l'année, l'indicateur d'humidité des sols et la durée de retour de cet indicateur par comparaison aux indicateurs d'humidité des sols des années précédentes. Pour que l'intensité anormale de l'épisode de sécheresse soit retenue, la durée de retour doit être supérieure ou égale à 25 ans.

10. D'une part, il résulte des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances citées au point 2 du présent jugement que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur le territoire, de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet égard, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. A cet effet, ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Dans ces conditions, le ministre de l'intérieur a pu, par la circulaire du 10 mai 2019 précitée, régulièrement préciser les deux critères géotechnique et météorologique sur lesquels les ministres entendent, entre autre, se fonder afin de déterminer l'existence d'un épisode de sécheresse d'intensité anormale. Par suite, le moyen afférent doit être écarté.

11. D'autre part, la commune de Mons-en-Pévèle soutient que ces critères ne sont ni adéquats ni appropriés pour apprécier l'intensité de la sécheresse des sols. La requérante s'appuie sur un rapport d'information du 3 juillet 2019 du Sénat et une étude réalisée par un bureau d'étude à sa demande en février 2020 comportant des éléments sur la variation de la part des non-reconnaissances de l'état de catastrophe naturelle liées aux mouvements de terrain consécutifs au retrait-gonflement des sols argileux selon les épisodes et les différents critères appliqués au cours des trente dernières années. Toutefois, les critères mis en œuvre, qui ne reposent pas exclusivement sur des données météorologiques de pluviométrie, ont été adaptés au cours des années 2000 pour tenir compte de l'évolution des connaissances scientifiques à la disposition des ministres décisionnaires lorsqu'ils ont pris l'arrêté en litige du 3 mars 2020. Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que la méthode employée empêcherait la prise en compte de la situation particulière de chaque commune, notamment au vu de la composition particulière du sol, ni qu'elle serait inappropriée pour apprécier de manière suffisamment objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité anormale du phénomène de sécheresse à l'origine des mouvements de terrains différentiels durant l'année 2018. Dans ces circonstances, le moyen tiré du caractère inapproprié et inadapté des critères employés afin de déterminer l'existence d'un état de catastrophe naturelle doit être écarté.

12. En cinquième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que le territoire de la commune de Mons-en-Pévèle est composé à 19,92% de sols sensibles aux aléas de retrait et gonflement. Il apparaît en outre qu'en ce qui concerne les mailles n° 134 et 135 auxquelles la commune est rattachée, l'indicateur de teneur en eau des sols a été estimé respectivement à 1,14 et 1,1 pour l'épisode hivernal avec une durée de retour à la normale de l'indice d'humidité du sol superficiel moyen estimée à un an pour chacune des mailles. Pour l'épisode printanier, ce même indicateur a été estimé à 0,59 et 0,76 avec une durée de retour d'un an, s'agissant de la période estivale, la teneur en humidité a été estimée à 0,33 et 0,32 pour une durée de retour estimée à 2 ans, et pour la période automnale la teneur en humidité a été estimée à 0,45 et 0,46 pour une durée de retour estimée à 8 ans. De telles durées de retour ne permettent pas de caractériser l'existence d'épisodes de sécheresse intense et anormal. Par ailleurs, alors que les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances ne subordonnent pas le bénéfice de la garantie qu'elles prévoient à la démonstration de la survenance ou de la persistance des dommages imputables à la sécheresse mais à la constatation de l'intensité anormale de l'agent naturel à l'origine de ceux-ci, les dommages que plusieurs bâtiments auraient subis à la suite de la sécheresse de l'année 2018 ne permettent pas d'établir, à eux seuls, le caractère exceptionnel ou anormal de l'intensité du phénomène de sécheresse invoqué par la commune. Enfin, la circonstance que la commune ait pu, par le passé, se voir reconnaître l'état de catastrophe naturelle est sans incidence sur l'appréciation du caractère anormal des phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols au titre de la période allant du 16 novembre 2018 au 31 décembre 2018. Par suite, les ministres compétents n'ont pas fait une appréciation erronée en ce qui concerne l'absence d'intensité anormale des phénomènes de sécheresse ayant frappé la commune de Mons-en-Pévèle au cours de la période allant du 16 novembre 2018 au 31 décembre 2018 et le moyen tiré de l'existence d'une erreur d'appréciation doit être écarté.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la commune de Mons-en-Pévèle tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 3 mars 2020 en tant qu'il refuse de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire, au titre des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs aux phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols intervenus au cours de la période allant du 16 novembre 2018 au 31 décembre 2018 doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent également être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Mons-en-Pévèle la somme demandée par le ministre de l'intérieur au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Mons-en-Pévèle est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du ministre de l'intérieur présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administratives sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Mons-en-Pévèle et au ministre de l'intérieur.

Copie sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 16 juin 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Chevaldonnet, président,

- M. Liénard, conseiller,

- Mme Leclère, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2022.

La rapporteure,

Signé

M. LECLERELe président,

Signé

B. CHEVALDONNET

La greffière,

Signé

J. DEREGNIEAUX

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chacun en ce qui les concernent, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

La greffière,