Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2003599

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 20 mai 2020 et le 12 avril 2021, MM. Benoît A, Vincent A et François A, représentés par Me Dewattine, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 26 septembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays d'Opale a adopté son plan local d'urbanisme intercommunal, en tant qu'elle classe en zone Ns les parcelles cadastrées AS 414, AS 415, AS 419, AS 466 et AS 36 situées sur le territoire de la commune d'Ardres, et en tant qu'elle grève les parcelles cadastrées AS 464, AS 465, AS 467 et AS 468 situées sur le territoire de cette même commune d'une servitude de mixité sociale ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays d'Opale la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les écritures en défense de la communauté de communes du Pays d'Opale sont irrecevables, faute pour le président de l'établissement de justifier d'une autorisation ou d'une délégation de l'organe délibérant l'autorisant à la représenter en justice ;

- la délibération litigieuse a été adoptée aux termes d'une procédure irrégulière compte tenu de la participation du maire d'Ardres qui disposait d'un intérêt particulier à son adoption ;

- les dispositions de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme ont été méconnues, en l'absence de création d'une plateforme d'échange de documents et dans la mesure où seules les communes membres de la communauté de communes des Trois Pays ont participé à la concertation dans son intégralité ;

- le classement des parcelles cadastrées AS 464, AS 465, AS 467 et AS 468 en zone urbaine grevée d'une mixité sociale constitue une modification substantielle du plan local d'urbanisme intercommunal et aurait dû à ce titre donner lieu à l'organisation d'une nouvelle enquête publique ;

- l'avis de la commission d'enquête publique est insuffisamment motivé ;

- le classement des parcelles cadastrées section AS 414, AS 415, AS 419, AS 466 et AS 36 en zone Ns méconnaît les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- l'instauration d'une servitude de mixité sociale sur les parcelles cadastrées AS 464, AS 465, AS 467 et AS 468 relève d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense enregistrés le 30 novembre 2020 et le 23 mars 2021, la communauté de communes du Pays d'Opale, représentée par Me Dutat, conclut au rejet de la requête, à la mise à la charge des requérants de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à la suppression des écrits à caractère diffamatoire sur le fondement de l'article L. 741-2 du même code.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée au 29 avril 2021 par une ordonnance du 12 avril 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Borget, rapporteur,

- les conclusions de Mme Allart, rapporteure publique,

- et les observations de Me Dewattine pour les consorts A.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 26 septembre 2019, l'assemblée délibérante de la communauté de communes du pays d'Opale (CCPO) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Par courrier réceptionné le 30 décembre 2019, les consorts A ont exercé un recours gracieux aux termes duquel était sollicité le retrait de cette délibération en tant qu'elle classe en zone Ns les parcelles cadastrées section AS 414, AS 415, AS 419, AS 466 et AS 36 situées sur le territoire de la commune d'Ardres leur appartenant, et en tant qu'elle grève les parcelles cadastrées section AS 464, AS 465, AS 467 et AS 468 situées sur le territoire de cette même commune et dont ils sont également propriétaires d'une servitude de mixité sociale. Par un courrier du 28 février 2020, les consorts A étaient informés du rejet de leur recours gracieux. Par la présente requête, les consorts A demande l'annulation de cette délibération.

Sur la recevabilité des écritures en défense :

2. D'une part, lorsqu'une partie est une personne morale, il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s'assurer, le cas échéant, que le représentant de cette personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie. Tel est le cas lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou qu'au premier examen, l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier.

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales : " Le président est l'organe exécutif de l'établissement public de coopération intercommunale. () Il représente en justice l'établissement public de coopération intercommunale. () ". Il résulte des articles L. 2122-21 et L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales que le maire ne peut intenter au nom de la commune les actions en justice qu'après délibération ou sur délégation du conseil municipal. Ces dispositions sont applicables au président de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l'article L. 5211-2 de ce code. Par suite, le président de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale n'a qualité pour intenter une action en justice au nom de l'établissement qu'après délibération ou sur délégation de l'organe délibérant de cet établissement.

4. Les requérants contestent la recevabilité des écritures en défense de la CCPO, arguant de ce que son président n'avait reçu ni autorisation ni délégation du conseil communautaire à représenter la communauté de communes en justice. Il ressort toutefois des pièces du dossier que par une délibération du 17 septembre 2020, le conseil communautaire a donné délégation à son président pour intenter au nom de la communauté de communes les actions en justice ou la défendre dans toutes les actions intentées contre elle. Par suite, le président de la CCPO est recevable à agir en justice au nom de la communauté de communes et les écritures de cette dernière sont recevables.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la régularité de la procédure d'élaboration du PLUi

S'agissant de la concertation

5. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision () du plan local d'urbanisme () ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente ". Enfin, aux termes de l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées () ".

6. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil communautaire doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Ainsi que le prévoit l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme sont invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé.

7. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des pièces du dossier que la plateforme documentaire prévue a effectivement été créée et mise à la disposition du public sur le site de la communauté de communes. Par ailleurs, s'il est constant que l'élaboration du projet de PLUi a été amorcée sous l'égide de la communauté de communes des Trois Pays, laquelle a fusionné avec la communauté de communes du Sud-Ouest du Calaisis par arrêté préfectoral du 23 septembre 2016 pour donner naissance à la CCPO, il ressort des pièces du dossier que les habitants des communes de la communauté de communes du Sud-Ouest du Calaisis ont été associés à l'élaboration du PLUi à compter de l'adoption de la délibération du 2 mars 2017, par laquelle le conseil communautaire de l'établissement de coopération intercommunal a décidé d'étendre la procédure d'élaboration du PLUi sur l'ensemble du territoire communautaire, de poursuivre la procédure engagée avec les mêmes objectifs que ceux de la procédure engagée préalablement, de définir des modalités complémentaires de concertation, et que la concertation s'est poursuivie jusqu'au 12 juin 2018, date à laquelle le conseil communautaire de la CCPO en a tiré le bilan. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les conditions dans lesquelles s'est déroulée la concertation n'étaient pas conforme aux dispositions précitées de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme.

S'agissant de l'enquête publique

8. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet () ".

9. Il résulte de ces dispositions que si la commission d'enquête n'est pas tenue de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elle doit présenter au moins sommairement une analyse sur toutes les questions soulevées par ces observations et émettre un avis personnel sur le projet soumis à enquête, en exposant les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

10. Il ressort du dossier que la commission d'enquête a examiné l'ensemble des observations présentées, a analysé l'ensemble des questions soulevées et a émis un avis personnel et circonstancié sur le projet. La circonstance selon laquelle la commission a relevé que certaines réponses n'ont pu être apportées par la CCPO n'est pas, par elle-même de nature à caractériser une insuffisance de motivation de l'avis favorable rendu par la commission d'enquête. Par suite le moyen doit être écarté.

S'agissant des modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique

11. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale () ".

12. Il résulte de ces dispositions que le projet de PLUi ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête, les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

13. Si les requérants soutiennent que des modifications substantielles de zonage ont eu lieu postérieurement à l'enquête publique, ils n'apportent aucune précision sur les parcelles qui seraient le cas échéant concernées, de sorte qu'ils ne mettent pas le tribunal à même d'examiner le bien-fondé de leur moyen. Les requérants soutiennent également que l'instauration, sur les parcelles cadastrées section AS n° 464, 465, 467 et 468, d'une servitude de mixité sociale est intervenue postérieurement à l'enquête publique et que cette modification substantielle aurait dû conduire à l'organisation d'une nouvelle enquête publique. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles ne sont aucunement grevées d'une servitude de mixité sociale. Par suite, le moyen tiré de la nécessité d'organiser une nouvelle enquête publique ne peut qu'être écarté.

S'agissant des modalités d'adoption du plan local d'urbanisme

14. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dont les dispositions ont été rendues applicables aux établissements publics de coopération intercommunale par l'article L. 5211-3 du même code : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ".

15. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un membre de l'assemblée délibérante intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de l'établissement public de coopération intercommunale, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le membre de l'assemblée délibérante intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble du territoire de l'établissement de coopération intercommunale, la circonstance qu'un membre de l'assemblée délibérante intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce membre a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

16. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le classement des parcelles appartenant aux requérants visées dans la requête aurait été déterminé par l'influence, qui n'est au demeurant étayée par aucun élément précis, que le maire d'Ardres aurait exercée au cours des travaux préparatoires ou sur la décision adoptée. Dans ces conditions, le moyen selon lequel la délibération en litige aurait été prise en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles

17. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment : " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. "

18. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées " et, aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

19. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

20. Les requérants soutiennent que le classement des parcelles AS n° 414, 415, 419, 466 et 36 en zone naturelle dite sensible (Ns) méconnaît les objectifs du PADD dès lors qu'il interdit toute construction alors qu'il existe une orientation visant à renforcer la centralité de la ville d'Ardres et à promouvoir les déplacements doux en ville. Il ressort cependant des pièces du dossier que le PADD préconise dans l'ambition n° 2 de préserver les milieux naturels et de garantir les continuités écologiques notamment en interdisant ou en limitant de manière importante la constructibilité au sein et à proximité des ZNIEFF de type 1, des zones Natura 2000 et des zones humides du SDAGE et des SAGE. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement des parcelles AS n° 414, 415, 419, 466 et 36 en zone NS serait incohérent avec les objectifs du PADD appréciés dans leur ensemble.

21. En deuxième lieu, il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

22. Les requérants soutiennent que le classement des parcelles AS n° 414, 415, 419, 466 et 36 en zone Ns est illégal dès lors que les parcelles ne sont pas identifiées en ZNIEFF, qu'elles n'appartiennent pas à un site Natura 2000, que la proximité avec une ZNIEFF n'est pas suffisante pour justifier un tel classement, qu'elles ne comportent pas toutes une zone humide identifiée au SDAGE et que la préservation de cette zone pouvait être assurée par un classement en zone U. Il ressort toutefois des pièces du dossier que les parcelles dont le classement est contesté sont intégralement végétalisées ou boisées, qu'elles se situent dans la continuité immédiate de celles, classées en zone Ns, entourant le site Natura 2000 que constitue le lac d'Ardres, et qu'une partie de la parcelle 36 se situe en ZNIEFF. Par ailleurs, il ressort également des pièces du dossier que ces parcelles font l'objet d'un classement en zone humide remarquable au SAGE du Delta de l'Aa. Enfin, contrairement à ce qui est affirmé, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces parcelles, qui ne supportent pas de construction, seraient desservies par les réseaux. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

23. En dernier lieu, ainsi qu'il a été dit précédemment et contrairement à ce que soutiennent les requérants, les parcelles cadastrées AS n° 464, 465, 467 et 468 situées sur le territoire de la commune d'Ardres ne sont pas grevées d'une servitude de mixité sociale, de sorte que le moyen tiré de l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation manque en fait et doit être écarté.

24. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par les consorts A doivent être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 741-2 du code de justice administrative :

25. Aux termes de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : " Sont également applicables les dispositions des alinéas 3 à 5 de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ci-après reproduites : Art. 41, alinéas 3 à 5. () Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires, et condamner qui il appartiendra à des dommages-intérêts. () ".

26. En l'espèce, les écritures des requérants n'excèdent pas le droit à la libre discussion et ne présentent pas un caractère injurieux ou diffamatoire. Les conclusions de la CCPO présentées sur le fondement de l'article L. 741-2 précité du code de justice administrative doivent, par suite, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CCPO, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que les consorts A demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge solidaire des consorts A la somme de 1 500 euros à verser à la CCPO au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de MM. A est rejetée.

Article 2 : MM. A verseront solidairement à la CCPO la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la CCPO au titre des dispositions de l'article L. 741-2 du code de justice administrative et au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à MM. Benoît A, Vincent A et François A et à la communauté de communes du Pays d'Opale.

Délibéré après l'audience du 16 avril 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Leguin, présidente,

M. Borget, premier conseiller,

Mme Piou, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mai 2024.

Le rapporteur,

Signé

J. BORGET

La présidente,

Signé

A-M. LEGUIN La greffière,

Signé

S. SING

La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,