Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2008725

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 4 décembre 2020 et le 29 juin 2021, la SAS Unexpo, représentée par Me Bodart, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 12 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole européenne de Lille a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal, ainsi que la décision expresse de rejet de son recours gracieux du 1er octobre 2020 ;

2°) de mettre à la charge de la métropole européenne de Lille la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'article 2 du règlement, applicable à la zone UX, méconnaît l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et de d'intelligibilité de la norme, eu égard à l'imprécision de ses dispositions ;

- la règlementation applicable en zone UX méconnaît les principes repris à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elle ne permet pas de construire dans un secteur qui comporte pourtant des lots équipés et desservis mais non encore construits, susceptibles d'accueillir des constructions complémentaires à l'activité commerciale existante ;

- les limitations apportées aux constructions à usage de commerce de détail, précisées dans le règlement de la zone UX, sont incompatibles avec les orientations du schéma de cohérence territoriale de Lille métropole (SCoT), approuvé le 10 février 2017, relatives au " devenir des pôles commerciaux monofonctionnels d'agglomération " ;

- le plan contesté est également incompatible avec l'objectif du SCoT visant à " définir des projets urbains dans les grands pôles commerciaux monofonctionnels " ;

- le classement du site Unexpo en zone UX est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de fait, dès lors que sa surface dédiée aux activités commerciales est inférieure à 10 000 m2 et en l'absence d'une grande enseigne commerciale dite " tête de pont " ;

- le classement en zone UZ de la ZAC de l'Epinette, située à proximité du site Unexpo, est également entaché d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors que le site réunit toutes les caractéristiques d'un pôle commercial monofonctionnel d'agglomération eu égard à la présence d'un hypermarché Leclerc en son centre.

Par des mémoires en défense enregistrés le 3 mai 2021 et le 17 août 2021, la métropole européenne de Lille, représentée par la SCP Lonqueue - Sagalovitsch - Eglie-Richters et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Babski, rapporteur public ;

- les observations de Me Bodart, représentant la SAS Unexpo, et de Me Sagalovitsch, représentant la métropole européenne de Lille.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiées (SAS) Unexpo et les époux B sont propriétaires, sur le territoire de la commune de Seclin, des parcelles cadastrées XA 52, 53, 54, 55, 56, 178, 260, 271, 272, 273, 274 et 275 qui composent l'ensemble commercial Unexpo. Par un recours gracieux daté du 6 août 2020, réceptionné le 11 août suivant, la SAS Unexpo a sollicité le retrait de la délibération du 12 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole européenne de Lille a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Par une décision du 1er octobre 2020, le président de la métropole européenne de Lille a rejeté ce recours. Par la requête susvisée, la société Unexpo demande l'annulation de cette délibération ainsi que celle de la décision expresse de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, l'article 2 du chapitre 1er du titre 1 du livre III du règlement du plan contesté, applicables à la zone UX, prévoit que sont seules autorisées, en zone UX, notamment " les constructions neuves à usage de commerce de détail dans la limite de 2 000 m2 de surface de plancher, qu'il s'agisse d'une cellule commerciale ou d'un ensemble commercial au sens du code du commerce, nécessaire au fonctionnement de la zone " ainsi que " l'extension mesurée des constructions à usage d'activité de commerce de détail existantes à la date d'approbation du plan local d'urbanisme ".

3. Il ressort de ces dispositions que le seuil de 2 000 mètres carrés de surface de plancher fixé pour les constructions neuves à usage de commerce de détail s'applique à chaque projet de construction nouvelle nécessitant la délivrance d'une autorisation d'urbanisme. Dans ce cadre et pour apprécier le respect de ce seuil, ces mêmes dispositions prévoient expressément qu'il n'est pas tenu compte des surfaces commerciales déjà existantes. Elles disposent en outre, de manière suffisamment précise, que sont admises les constructions neuves à usage de commerce de détail, nécessaires au fonctionnement de la zone en cause à dominante commerciale. Par ailleurs, la notion d'" extension mesurée des constructions existantes ", qui s'apprécie selon un double critère d'implantation par rapport à la construction existante et d'ampleur limitée en proportion de la construction sur laquelle elle se greffe, est suffisamment précise pour l'application des dispositions citées au point précédent. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme du fait de l'imprécision des dispositions de l'article 2 du chapitre dédié aux dispositions particulières du règlement du plan local d'urbanisme, applicables à la zone UX, doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : () b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels () 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; () 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire couvert par le document d'urbanisme et non pas à l'échelle d'un seul secteur.

5. En l'espèce, les prescriptions du règlement du plan local d'urbanisme rappelées aux points 2 et 3 du présent jugement ont pour effet de limiter les possibilités de construction en zone UX. Toutefois, les allégations de la société requérante relatives à l'utilisation de terres à caractère agricole ou naturel induite par cette réglementation afin de permettre l'implantation d'activités commerciales qui ne peuvent plus l'être en zone UX, ne sont nullement établies. En outre, les parcelles classées en zone UX ne représentent que 0,8% de la surface couverte par le PLUi contesté. Dans ces circonstances, la constructibilité en zone UX telle qu'elle est prévue par le règlement du PLUi litigieux, n'a pas pour effet de rendre ce plan incompatible avec les principes et objectifs issus de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. Il est compatible avec les documents énumérés à l'article L. 131-4 et prend en compte ceux énumérés à l'article L. 131-5 ". Aux termes de l'article L. 131-4 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 () ".

7. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

8. En l'espèce, le SCoT de Lille métropole, approuvé le 10 février 2017, comporte, d'une part, une orientation relative au " devenir des pôles commerciaux monofonctionnels d'agglomération " sous laquelle il est précisé qu' " aucun nouveau pôle commercial d'envergure d'agglomération ne sera créé pendant la durée du SCOT () ". Le SCoT précité ajoute s'agissant des pôles existants, que " les objectifs principaux guidant l'organisation de ces sites () sont de : - ne pas étendre les emprises foncières au-delà de leur emprise actuelle ; () - limiter le développement des surfaces commerciales ". Il précise à cet effet que " sont () autorisés à l'intérieur des périmètres le renouvellement à surface égale ou l'extension des bâtiments à usage commercial existants, ainsi que la création de nouveaux magasins, notamment via l'usage d'espaces déjà urbanisés (bâtiments ou stationnements) ". La circonstance que le règlement du plan dont la société requérante sollicite l'annulation ne permet pas le renouvellement à surface égale des bâtiments à usage commercial existants mais autorise seulement les constructions neuves dans la limite de 2 000 mètres carrés de surface de plancher ainsi que les extensions mesurées des constructions existantes ne suffit pas à caractériser une incompatibilité avec l'orientation du SCoT précitée relative au devenir des pôles commerciaux monofonctionnels d'agglomération.

9. Le SCoT définit, d'autre part, un objectif visant à " définir des projets urbains dans les grands pôles commerciaux monofonctionnels ", aux termes duquel " il est souhaitable d'accompagner les onze pôles commerciaux identifiés dans une démarche de restructuration urbaine et commerciale. L'objectif visé est de mettre en œuvre une dynamique de transformation de ces espaces commerciaux monofonctionnels vers des espaces mixtes, accueillant une vraie diversité de fonctions urbaines () plus lisibles et praticables à l'échelle du site, utilisant mieux leur foncier () mais aussi mieux desservis, en particulier en transports en commun ". Si la société requérante reproche aux auteurs du PLUi contesté de ne pas avoir procédé à la définition d'un projet urbain pour chacun des sites commerciaux énumérés dans le SCoT, cette circonstance, à la supposer même établie, n'est pas de nature à caractériser une incompatibilité avec l'objectif invoqué, eu égard au seul souhait émis par les auteurs du SCoT.

10. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'incompatibilité du PLUi2 avec le schéma de cohérence territoriale de Lille métropole, doit être écarté en ses deux branches.

11. En quatrième et dernier lieu, l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme dispose que le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code, " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".

12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

13. D'une part, aux termes du rapport de présentation du plan contesté, le zonage UX traduit la présence, sur le secteur repéré au plan de destination des sols, d'un pôle commercial monofonctionnel d'agglomération. Selon ce même rapport, les pôles commerciaux monofonctionnels d'agglomération (PCMA) désignent " les zones commerciales de grande taille qui se caractérisent par le faible taux de diversité d'activités qu'elles comportent (quasi exclusivement des activités commerciales) " et sont limitativement énumérés par le SCoT de Lille métropole. Ce dernier document mentionne le " centre commercial Unexpo à Seclin (y compris les équipements situés sur le site de la Briqueterie et Conforama) " parmi les PCMA identifiés sur le territoire de la métropole. Il précise également que les " pôles commerciaux d'échelle d'agglomération sont des sites où se concentre une offre commerciale de plus de 10 000 m2 de surface de plancher ". Toutefois, la circonstance que la surface de l'ensemble commercial " Unexpo ", classée en zone UX dans le plan contesté, serait inférieure à ce seuil ne suffit pas à faire regarder ce classement comme étant entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que le site Unexpo correspond, comme le prévoit le SCoT, à un pôle commercial monofonctionnel en ce qu'il se situe dans un espace majoritairement dédié à la seule fonction commerciale, organisé autour d'une desserte majoritairement routière et mobilisant d'importants moyens fonciers pour les commerces et ses fonctions connexes comme le stationnement et les infrastructures d'accès. Enfin, contrairement à ce qu'allègue la société requérante, le ScoT de Lille métropole ne fait mention d'aucun critère tenant à la présence d'une enseigne commerciale dite " tête de pont ".

14. D'autre part, la seule argumentation de la requête n'est pas de nature à remettre en cause le classement des parcelles incluses dans l'emprise de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de l'Epinette en zone UZ qui reprend, selon le rapport de présentation du plan contesté, les opérations d'aménagement existantes à la date d'approbation du plan, et réalisées sous la procédure de ZAC. Ce rapport précise également que ces opérations sont délibérément exclues, eu égard à la mise en œuvre d'une procédure de ZAC spécifique, de la stratégie d'urbanisme commercial définie dans le SCoT de Lille métropole et reprise dans le PLUi contesté.

15. Dans ces conditions, les moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation dont seraient entachés le classement en zone UX des parcelles citées au point 1 et le classement en zone UZ des parcelles incluses dans l'emprise de la ZAC de l'Epinette, par le plan local d'urbanisme intercommunal de la métropole européenne de Lille, doivent être écartés.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Unexpo n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 12 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole européenne de Lille a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal, ainsi que celle de la décision expresse de rejet de son recours gracieux.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole européenne de Lille, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Unexpo une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la métropole européenne de Lille et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Unexpo est rejetée.

Article 2 : La société Unexpo versera à la métropole européenne de Lille une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Unexpo et à la métropole européenne de Lille.

Délibéré après l'audience du 7 juillet 2022 à laquelle siégeaient :

- M. Chevaldonnet, président,

- Mme Allart, première conseillère,

- Mme Leclere, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juillet 2022.

La rapporteure,

Signé

L. A

Le président,

Signé

B. CHEVALDONNET

La greffière,

Signé

J. DEREGNIEAUX

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme

La greffière,

N°2008725