Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2008953

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 10 décembre 2020, 14 février 2024 et 21 août 2024, M. Pascal Mosbah demande au tribunal d'annuler la délibération 01/06 du 12 octobre 2020 en tant que le conseil municipal de la commune de La Madeleine a modifié certaines dispositions de son règlement intérieur.

Il soutient que :

- le premier alinéa de l'article 6 de ce règlement méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales en ce que la composition des commissions spéciales n'est pas proportionnelle ;

- le premier alinéa de l'article 12 et l'article 20 méconnaissent le droit à l'expression des conseillers municipaux en ce qu'il limite strictement leur temps d'intervention ;

- l'article 22 méconnaît le droit à l'expression des conseillers municipaux en ce qu'il limite le temps consacré aux questions orales à quinze minutes maximum par séance et qu'il interdit la mise en cause de tiers ;

- le sixième alinéa de l'article 28 porte atteinte à l'exercice effectif du droit d'amendement des conseillers municipaux ;

- la phrase " A défaut, le maire peut les déclarer irrecevables " de l'article 28 porte atteinte à l'exercice effectif du droit d'amendement des conseillers municipaux ;

- le cinquième alinéa de l'article 30 méconnaît le droit d'expression des élus ;

- l'article 34 méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ;

- l'article 37 se fonde illégalement sur les dispositions de l'article L. 2123-24-2 du même code alors qu'elles ne sont applicables qu'aux communes de 50 000 habitants et plus.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 septembre 2022 et 17 juillet 2024, la commune de La Madeleine, représentée par Me Bluteau, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Par un mémoire distinct, enregistré le 16 septembre 2022, la commune de La Madeleine a soulevé une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article 2123-24-2 du code général des collectivités territoriales.

Par une ordonnance n° 2008953 du 27 novembre 2023, le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Lille a décidé, par application des dispositions de l'article 23-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article L. 2123-24-2 du code général des collectivités territoriales.

Par une décision n° 490142 du 5 mars 2024, le Conseil d'Etat a décidé, par application des dispositions de l'article 23-4 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de renvoyer cette question au Conseil constitutionnel.

Par une décision n° 2024-1094 QPC du 6 juin 2024, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les mots " des communes de 50 000 habitants et plus " figurant à la première phrase de l'article L. 2123-24-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son article 62 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ;

- la décision du Conseil constitutionnel n° 2024-1094 QPC du 6 juin 2024 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Lemée,

- les conclusions de M. Even, rapporteur public,

- et les observations de Me Bluteau représentant la commune de La Madeleine.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération 01/06 du 12 octobre 2020, le conseil municipal de la commune de La Madeleine a révisé son règlement intérieur. M. Pascal Mosbah, conseiller municipal, demande au tribunal d'annuler cette délibération en tant qu'elle a approuvé la modification du premier alinéa de l'article 6 de ce règlement, du premier alinéa de son article 12 et celle de son article 20, son article 22, le sixième alinéa de son article 28, le cinquième alinéa de son article 30 et ses articles 34 et 37.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité de l'article 6 du règlement intérieur " Commissions spéciales et commissions extra-municipales - L. 2121-22 du CGCT " :

2. Aux termes de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales : " () Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la composition des différentes commissions, y compris les commissions d'appel d'offres et les bureaux d'adjudications, doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste des élus au sein de l'assemblée communale ".

3. Il ressort de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires, que, dans les communes de plus de 1 000 habitants, l'expression du pluralisme des élus est garanti dans les commissions municipales facultatives instaurées en application de cet article par la représentation proportionnelle des différentes tendances du conseil municipal, telles qu'elles existent à la date de formation de chacune des commissions, sous réserve que chaque tendance, quel que soit le nombre des élus qui la composent, ait la possibilité d'y être représentée.

4. L'article 6 du règlement intérieur en litige est ainsi rédigé : " Sur proposition du Maire, le conseil municipal peut décider en cours de mandat, de la création de commissions spéciales pour l'examen d'une ou plusieurs affaires. La durée de vie de ces commissions est dépendante du dossier à instruire : elles prennent fin à l'aboutissement de l'étude de l'affaire et de sa réalisation. () ". Si ces dispositions ne prévoient pas expressément que la composition des commissions spéciales doit respecter le principe de la représentation proportionnelle conformément aux dispositions précitées de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales, elles ne peuvent être interprétées séparément de celles de l'article 7 du règlement intérieur qui ne visent pas exclusivement les commissions permanentes et aux termes desquelles : " La composition des différentes commissions respecte le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste des élus au sein de l'assemblée communale. (cf article 5) () ".

5. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance, par l'article 6 du règlement intérieur, des dispositions de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité des articles 12 et 20 du règlement intérieur " Police de l'assemblée " et " Débats ordinaires " :

6. Aux termes de l'article L. 2121-16 du code général des collectivités territoriales : " Le maire a seul la police de l'assemblée () ".

7. L'article 12 du règlement intérieur en litige est ainsi rédigé : " Seul titulaire de la police de l'assemblée, le Maire fait observer et respecter le présent règlement. A ce titre, il veille notamment au bon déroulement des débats, au respect des temps de parole et à l'absence de mise en cause personnelle. () ". Son article 20 prévoit en outre que : " La parole est accordée par le Maire aux membres du conseil municipal qui la demandent. Un membre du conseil municipal ne peut parler qu'après avoir demandé la parole au Maire et l'avoir obtenue. () Les membres du conseil municipal prennent la parole dans l'ordre déterminé par le Maire. / Au-delà du délai raisonnable de 5 minutes d'intervention, le Maire peut interrompre l'orateur et l'inviter à conclure très brièvement, afin de garantir la fluidité des débats et le bon déroulement de la séance. / Lorsque le rapporteur a répondu aux observations successives présentées par les orateurs, le Maire clôt le débat et les discussions et soumet la délibération au vote de l'assemblée () ".

8. En premier lieu, la limitation à cinq minutes de la durée au-delà de laquelle le maire peut interrompre les interventions des conseillers municipaux et leur demander de conclure a pour seul objectif, selon les termes mêmes de l'article 20 du règlement, d'éviter des prises de parole exagérément longues et au demeurant, le maire, titulaire du pouvoir de police du conseil municipal conformément aux dispositions précitées de l'article L. 2121-16 du code général des collectivités territoriales, ne peut faire usage de ce pouvoir que s'il apparaît nécessaire de permettre le plein achèvement de la séance ou d'accorder un temps de parole équivalent aux autres conseillers municipaux. Par ailleurs, ces dispositions ne limitent pas le nombre d'interventions des conseillers municipaux et elles prévoient d'ailleurs la possibilité pour le maire d'accorder un temps d'expression supplémentaire lorsque viennent en délibérations, des projets ou des présentations portant sur des questions importantes engageant la commune et nécessitant de plus larges développements et échanges de vues. Dès lors, et contrairement à ce que soutient le requérant, la limitation du temps de parole des conseillers municipaux à cinq minutes ne méconnaît pas leur droit d'expression.

9. En second lieu, en confiant au maire le soin d'attribuer la parole aux membres du conseil municipal, de déterminer l'ordre de ces interventions et de clôturer le débat lorsque le rapporteur a répondu aux différentes observations des conseillers municipaux, l'article 20 du règlement intérieur se borne, dans le cadre de l'article 12 du même règlement, à expliciter le pouvoir de police dont dispose le maire, en charge de l'organisation et de la bonne tenue des séances du conseil municipal en application des dispositions précitées de l'article L. 2121-16 du code général des collectivités territoriales et contrairement à ce que soutient le requérant, ne fait pas davantage obstacle à l'exercice par les conseillers municipaux de leur droit d'expression.

10. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance, par les articles 12 et 20 du règlement intérieur, du droit à l'expression des conseillers municipaux doit être écarté en ses différentes branches.

En ce qui concerne la légalité de l'article 22 du règlement intérieur " Questions orales - article L. 2121-19 du CGCT " :

11. Aux termes de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. () ".

12. L'article 22 du règlement intérieur en litige prévoit que : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. () Le temps consacré aux questions orales est limité à 15 minutes maximum par séance. () Les questions doivent être conformes au champ de compétences de la commune de la Madeleine et ne pas mettre en cause des tiers () ".

13. En premier lieu, en limitant à une durée globale de quinze minutes le temps globalement accordé aux conseillers municipaux pour exposer au cours d'une même séance des questions orales au conseil municipal, le règlement intérieur a restreint de manière excessive le droit à l'expression des conseillers municipaux garanti par les dispositions précitées de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales.

14. En second lieu, dès lors qu'il n'a pas circonscrit aux hypothèses d'outrage, d'injure ou de diffamation prévues par les dispositions de la loi du 29 juillet 1881 visées ci-dessus, l'interdiction faite aux membres du conseil municipal de mettre en cause des tiers à l'occasion des questions orales qu'ils seraient amenés à exposer en séance, l'article 22 du règlement intérieur doit également être regardé comme limitant de manière excessive le droit à l'expression des conseillers municipaux.

15. Il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'article 22 du règlement intérieur limitant à quinze minutes le temps consacré aux questions orales et interdisant la mise en cause des tiers lors des questions orales sont entachées d'une illégalité de nature à entraîner l'annulation, dans cette mesure, de la délibération attaquée.

En ce qui concerne l'article 28 du règlement intérieur " Amendements " :

16. Le droit d'amendement est inhérent au pouvoir de délibérer des conseils municipaux. S'il appartient au conseil municipal de réglementer ce droit, il ne saurait légalement le faire que sous réserve de ne pas porter atteinte à son exercice effectif. Ce dernier suppose en particulier, sous réserve que son utilisation ne puisse être regardée comme présentant un caractère abusif et dilatoire, non seulement que le conseiller auteur d'un amendement puisse soumettre au conseil municipal sa proposition de modification du texte d'une délibération et présenter ses observations orales sur le bien-fondé de celle-ci, mais également que cette proposition de modification soit soumise au vote du conseil.

17. L'article 28 du règlement intérieur en litige dispose, en ses trois premiers, sixième et septième alinéas que : " Chaque question inscrite à l'ordre du jour fait l'objet d'un projet de délibération. / Tout membre du Conseil Municipal peut présenter et développer des propositions d'amendements sur les projets de délibérations, qui consistent à modifier ou compléter une délibération, en dehors de toute erreur matérielle. / Les amendements sont déposés et examinés en priorité en commissions. Ils peuvent aussi être proposés en discussion en conseil municipal. / () Tout amendement qui implique une augmentation des dépenses ou une diminution des recettes, doit être, dans la mesure du possible et avant discussion, renvoyé à l'examen de la commission des finances sauf si celle-ci en accepte la discussion immédiate. / A l'occasion des décisions budgétaires, les amendements comportant majoration d'un crédit de dépenses ou diminution d'une recette, ne sont recevables que s'ils prévoient en compensation et respectivement, l'augmentation d'une autre recette ou la diminution d'un autre crédit de dépenses. À défaut, le Maire peut les déclarer irrecevables ".

18. En premier lieu, les dispositions précitées du sixième alinéa de l'article 28 du règlement intérieur doivent nécessairement être interprétées comme imposant que soient également différées la discussion et l'adoption de la délibération à laquelle se rapporte une proposition d'amendement impliquant une augmentation des dépenses ou une diminution des recettes, dans le cas où le conseil municipal décide de renvoyer cette proposition à l'examen de la commission des finances, si cette dernière n'en accepte pas la discussion immédiate. Dans ces conditions, ces dispositions ne peuvent être regardées comme portant atteinte à l'exercice effectif du droit d'amendement.

19. En second lieu, en accordant en revanche, la possibilité pour le maire, à l'occasion des délibérations budgétaires, de déclarer irrecevables les amendements comportant majoration d'un crédit de dépenses ou diminution d'une recette qui ne prévoiraient pas en compensation et respectivement, l'augmentation d'une autre recette ou la diminution d'un autre crédit de dépenses, les dispositions du dernier alinéa de l'article 28 du règlement intérieur doivent être regardées, au regard des règles énoncées au point 16 ci-dessus, comme portant une atteinte excessive à l'exercice effectif du droit d'amendement.

20. Il résulte de ce qui précède que les dispositions de la dernière phrase du dernier alinéa de l'article 28 du règlement intérieur sont entachées d'une illégalité de nature à entraîner l'annulation de la délibération attaquée.

En ce qui concerne la légalité de l'article 30 du règlement intérieur " Procès-verbaux - articles L. 2121-23, L. 2121-26 du CGCT " :

21. Aux termes de l'article 30 du règlement intérieur : " () Chaque procès-verbal de séance est mis aux voix pour adoption à la séance qui suit son établissement. Conformément à l'article 19 du présent règlement, les membres du conseil municipal ne peuvent intervenir à cette occasion que pour une demande de rectification à apporter au procès-verbal. () ".

22. Contrairement à ce que soutient le requérant, ces dispositions n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de limiter à une seule, la possibilité pour un conseiller municipal de présenter une demande de rectification du procès-verbal de la séance précédente mais de circonscrire, avant la mise aux voix pour adoption de ce procès-verbal, les interventions des conseillers municipaux à des demandes de rectification de ce document. Le moyen tiré de la méconnaissance, à cet égard, du droit d'expression des conseillers municipaux doit donc être écarté.

En ce qui concerne la légalité de l'article 34 du règlement intérieur " Expression des conseillers municipaux dans les bulletins municipaux d'informations générales et sur le site internet : article L. 2121-27-1 du CGCT " :

23. Aux termes de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. / Les modalités d'application du présent article sont définies par le règlement intérieur du conseil municipal. " Il résulte de ces dispositions qu'un espace doit être réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale dans toute publication comportant des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal, y compris sur le site internet de la commune. Ni le conseil municipal ni le maire de la commune ne sauraient, en principe, contrôler le contenu des articles publiés, sous la responsabilité de leurs auteurs, dans cet espace. Il en va toutefois autrement lorsqu'il ressort à l'évidence de son contenu qu'un tel article présente un caractère manifestement outrageant, diffamatoire ou injurieux au regard des dispositions de la loi du 29 juillet 1881.

24. L'article 34 du règlement intérieur en litige prévoit que : " Dans les bulletins municipaux d'informations générales et sur le site Internet de la Ville, une page est consacrée à l'expression des conseillers municipaux. () Si l'expression est libre, elle doit naturellement être respectueuse des lois et règlements en vigueur et notamment les dispositions du Code électoral encadrant la communication en période électorale. L'expression doit aussi porter exclusivement sur les affaires de la commune et ne mettre en cause aucune personne de manière nominative. () ".

25. En premier lieu, en tant d'une part, qu'elles limitent l'expression des conseillers municipaux dans les supports destinés à la diffusion d'informations générales de la commune, aux seuls sujets relatifs aux affaires de la commune et d'autre part, qu'elles ne circonscrivent pas aux seules hypothèses d'outrages, d'injures ou de diffamations au sens de la loi du 29 juillet 1881, l'interdiction d'y mettre en cause de personnes de manière nominative, les dispositions précitées du septième alinéa de l'article 34 du règlement intérieur portent une atteinte excessive à la liberté d'expression des conseillers municipaux.

26. En second lieu, en revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que la page Facebook de la commune de la Madeleine puisse être regardée comme un support des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal au sens des dispositions précitées de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales dès lors que n'y figurent que des informations objectives sur le cadre de vie et les services offerts aux habitants de la commune. De même, et en l'absence de précision suffisante apportée par le requérant sur leur contenu, les lettres d'information communales et les " Tchat du Maire " ne peuvent être regardés comme relevant de ces dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales.

27. Il résulte de ce qui précède que les dispositions de l'article 34 du règlement intérieur sont, en tant qu'elles limitent l'expression des conseillers municipaux aux affaires de la commune et leur interdisent de mettre en cause une personne de manière nominative, entachées d'une illégalité de nature à entraîner l'annulation, dans cette mesure, de la délibération attaquée.

En ce qui concerne la légalité de l'article 37 du règlement intérieur " Assiduité aux commissions permanentes et aux conseils municipaux " :

28. L'article 37 du règlement intérieur en litige prévoit que : " La fonction de Conseiller Municipal implique nécessairement d'être assidu aux réunions des commissions permanentes et du Conseil municipal, comme le prévoit le point 6 de la Charte des élus et selon les dispositions de l'article L2123-24-1 du CGCT. / A ce titre, l'indemnisation de cette fonction est modulée en fonction de la présence aux réunions précitées. Au cours d'un même semestre, trois absences non justifiées conduisent à une réduction de 25% du montant net de l'indemnité versée. () ".

29. Si M. A soutient que le conseil municipal ne pouvait légalement décider la modulation du montant des indemnités de fonction des conseillers municipaux en tenant compte de leur assiduité en commission et en séance, dès lors que les dispositions de l'article L.2123-24-2 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction issue de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019, n'ouvrent une telle possibilité que dans les communes de 50 000 habitants et plus, le Conseil constitutionnel, par une décision n° 2024-1094 QPC du 6 juin 2024, a précisément déclaré contraires à la Constitution les mots " des communes de 50 000 habitants et plus " figurant à la première phrase de cet article. Il résulte du point 12 de cette décision que la déclaration d'inconstitutionnalité qu'elle prononce est applicable à toutes les affaires non jugées définitivement à la date de sa publication.

30. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2123-24-2 du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté comme inopérant.

31. Il résulte de tout ce qui précède que la délibération du 12 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal de La Madeleine a révisé son règlement intérieur doit être annulée en tant seulement qu'elle modifie l'article 22 de ce règlement en tant qu'il limite à quinze minutes le temps consacré aux questions orales et interdit la mise en cause des tiers lors des questions orales, la dernière phrase du dernier alinéa de l'article 28, et l'article 34 en tant qu'il limite l'expression des conseillers municipaux dans les bulletins d'information de la commune et son site internet, aux affaires de la commune et leur interdit d'y mettre en cause une personne de manière nominative.

Sur les frais liés au litige :

32. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement à la commune de La Madeleine de quelque somme que ce soit au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération 01/06 du 12 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal de La Madeleine a révisé son règlement intérieur est annulée en tant qu'elle approuve les dispositions suivantes de ce règlement : l'article 22 en tant qu'il limite à quinze minutes le temps consacré aux questions orales et interdit la mise en cause des tiers lors des questions orales ; la dernière phrase du dernier alinéa de l'article 28 ; l'article 34 en tant qu'il limite l'expression des conseillers municipaux dans les bulletins d'information de la commune et son site internet aux affaires de la commune et leur interdit d'y mettre en cause une personne de manière nominative.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A est rejeté.

Article 3 : Les conclusions de la commune de La Madeleine présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. Pascal Mosbah et à la commune de La Madeleine.

Délibéré après l'audience du 12 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Kolbert, président,

Mme Monteil, première conseillère,

M. Lemée, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 décembre 2024.

Le rapporteur,

Signé

M. Lemée

Le président,

Signé

É. Kolbert

Le greffier,

Signé

A. Dewière

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,