Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2009198

Vu les procédures suivantes :

I) Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2009198 les 18 décembre 2020, 18 février et 14 octobre 2022, le comité régional de la conchyliculture Normandie - Mer du Nord, représenté par Me Charvin, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 21 octobre 2020 par lequel le préfet du Pas-de-Calais a modifié l'arrêté du 7 juin 2017 portant schéma des structures des exploitations de cultures marines du département du Pas-de-Calais ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est recevable dès lors qu'il justifie d'un intérêt à agir ainsi que de la qualité pour ester en justice et le représenter de son président ;

- l'arrêté contesté est entaché d'un vice de procédure pour avoir été pris alors que la commission des cultures marines s'est prononcée sans avoir obtenu l'avis de l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) dans les conditions prévues à l'article D. 914-10 du code rural et de la pêche maritime, de l'article 5 de l'arrêté du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche du 6 juillet 2010 relatif à l'étendue des circonscriptions des commissions de cultures marines, modes de désignation des délégations professionnelles et conditions de fonctionnement des commissions et de l'article 3 de l'arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 4 juillet 2018 portant nomination des membres de la commission des cultures marines ;

- l'IFREMER a commis une erreur de droit en lui refusant le 19 novembre 2020 la communication de son avis ;

- l'arrêté contesté est entaché d'un vice de procédure pour avoir été pris alors que la commission des cultures marines s'est prononcée sans avoir obtenu au préalable l'avis du parc naturel marin, en méconnaissance des dispositions des articles D. 914-5 du code rural et de la pêche maritime et R. 334-33 du code de l'environnement ;

- il est irrégulier dès lors qu'il n'a pas été procédé à la convocation des représentants des organismes à caractère professionnel du secteur des activités nautiques non plus que du président du parc naturel marin, en méconnaissance de l'article D. 914-5 du code rural et de la pêche maritime ;

- il est irrégulier dès lors qu'il a été pris au visa de l'avis irrégulier de la commission des cultures marines à raison de la présence d'un membre personnellement intéressé à l'affaire, en méconnaissance des articles 5 de l'arrêté du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche du 6 juillet 2010, R. 133-12 du code rural et de la pêche maritime et 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 ;

- il a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, le procès-verbal de la commission des cultures marines n'étant pas signé par ses membres, en méconnaissance de l'article 6 de l'arrêté du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche du 6 juillet 2010 et qu'il n'y est pas fait état du projet de délibération soumis à ses membres, en méconnaissance de l'article R. 133-7 du code des relations entre le public et l'administration ;

- le préfet du Pas-de-Calais a méconnu les articles D. 923-8 et D. 923-6 du code rural et de la pêche maritime en modifiant le schéma des structures d'exploitation de cultures marines en l'absence d'initiative du comité régional de la conchyliculture Normandie - Mer du Nord ;

- il est entaché d'une erreur de droit pour avoir été adopté avant l'issue de l'expérimentation, en méconnaissance de l'article 4 du schéma des structures adopté par arrêté du 7 juin 2017 ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'aucun résultat conclusif n'était disponible à cette date.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 décembre 2021, 15 septembre 2022 et 10 novembre 2022, ce dernier n'ayant pas été communiqué, le préfet du Pas-de-Calais conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors, d'une part, que le comité requérant ne justifie d'aucun intérêt à agir contre l'acte litigieux, et d'autre part, qu'il n'est pas justifié de la qualité pour agir de son président ;

- le moyen tiré de l'absence de transmission de l'avis de l'IFREMER à la commission des cultures marines est inopérant et, en tout état de cause, infondé ;

- le vice de procédure tiré de l'absence d'avis préalable du parc marin naturel est inopérant ;

- le moyen tiré de l'irrégularité du procès-verbal dressé à l'issue de la commission des cultures marines le 21 mai 2020 est inopérant ;

- le moyen tiré de la méconnaissance des articles D. 923-8 et D. 923-6 du code rural et de la pêche maritime est inopérant et, en tout état de cause, non fondé ;

- le moyen tiré du non-respect de la méconnaissance de l'article 4 du schéma initial est inopérant et, en tout état de cause, infondé ;

- les autres moyens soulevés dans la requête sont infondés.

La clôture d'instruction a été fixée au 15 novembre 2022 par une ordonnance du 14 octobre 2022.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré du non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 21 octobre 2020, dans l'éventualité où seraient rejetées les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 2 avril 2021 par lequel ce même préfet a implicitement mais nécessairement abrogé l'arrêté du 21 octobre 2020 en tant qu'il autorisait l'élevage d'huitres creuses et la méthode de surélévation à l'intérieur des bassins de Oye plage Marck les 2 Caps et Boulogne Berck, l'arrêté du 21 octobre 2020 n'ayant pas reçu de commencement d'exécution (Conseil d'Etat 5 mai 2017 M. A n°391925).

II) Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n° 2109109 les 19 novembre 2021, 9 mai 2023, 19 juillet 2023, 10 et 22 septembre 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, le comité régional de la conchyliculture Normandie - Mer du Nord, représenté par Me Charvin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite née le 2 août 2021 par laquelle le préfet du Pas-de-Calais a rejeté son recours gracieux tendant au retrait de son arrêté du 2 avril 2021 modifiant l'arrêté du 7 juin 2017 portant schéma des structures des exploitations de cultures marines du département du Pas-de-Calais ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête n'est pas tardive ;

- la requête n'est pas irrecevable dès lors qu'il justifie de la qualité pour agir en justice de son président ;

- l'arrêté du 2 avril 2021 est entaché d'un vice de procédure pour avoir été pris alors que la commission des cultures marines s'est prononcée sans avoir obtenu au préalable l'avis de l'IFREMER, en méconnaissance des articles D. 814-3, D. 914-5 et D. 914-10 du code rural et de la pêche maritime, de l'article 3 de l'arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 4 juillet 2018 portant nomination des membres de la commission des cultures marines et de l'article 16 de l'arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 7 juin 2017 portant adoption du schéma initial ;

- il est illégal dès lors que la suppression des huitres creuses de l'annexe 1 de l'arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 7 juin 2017 n'a pas été inscrite à l'ordre du jour de la commission des cultures marines et qu'il n'a ainsi pas fait l'objet d'un avis de cette commission ;

- il est illégal pour être entaché d'un vice de procédure dès lors qu'il n'a pas été procédé à la convocation des représentants des organismes à caractère professionnel du secteur des activités nautiques non plus que du représentant du comité régional des pêches maritimes et des élevages marins et des aires marines protégées à la réunion de la commission des cultures marines, en méconnaissance de l'article D. 914-5 du code rural et de la pêche maritime ;

- il est illégal pour être intervenu sans demande préalable ni même association du comité régional de la conchyliculture Normandie - Mer du Nord, en méconnaissance des dispositions des articles D. 923-8 et D. 923-6 du code rural et de la pêche maritime, et 16 de l'arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 7 juin 2017.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 mars 2023, 16 juin 2023, 10 août et 13 septembre 2023, le préfet du Pas-de-Calais conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors, d'une part, qu'elle a été introduite tardivement, et d'autre part, qu'il n'est pas justifié de la qualité pour agir de son président ;

- le moyen tiré de l'absence de transmission de l'avis de l'IFREMER à la commission des cultures marines est inopérant ;

- le moyen tiré de la méconnaissance des articles D. 923-6 et D. 923-8 du code rural et de la pêche maritime est inopérant ;

- les autres moyens soulevés dans la requête sont infondés.

La clôture d'instruction a été fixée au 25 septembre 2023 par une ordonnance du 11 septembre 2023.

Des pièces, enregistrées le 7 mars 2024, ont été produites par le préfet du Pas-de-Calais à la demande du tribunal et communiquées sur le fondement des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Des pièces, enregistrées le 11 mars 2024, ont été produites par le comité régional de la conchyliculture Normandie - Mer du Nord à la demande du tribunal et communiquées sur le fondement des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Piou,

- les conclusions de Mme Allart, rapporteure publique,

- et les observations de Me Benmouffok, substituant Me Charvin, représentant le comité régional de la conchyliculture Normandie - Mer du Nord.

Une note en délibéré, enregistrée sous le n° 2109109 le 18 avril 2024, a été produite pour le comité régional de la conchyliculture Normandie - Mer du Nord.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 7 juin 2017, le préfet du Pas-de-Calais a arrêté le schéma départemental des structures des exploitations de cultures marines, modifié le 3 juillet 2017. Par un nouvel arrêté du 21 octobre 2020, il a modifié l'annexe 1 de cet arrêté en vue d'autoriser l'élevage, dans les bassins de production d'Oye-plage Marck, des 2 caps et de Boulogne Berck, d'une nouvelle espèce, la crassostre a gigas ou huitres creuses, et la technique d'élevage en surélévation. Par la requête enregistrée sous le n° 2009198, le comité régional de la conchyliculture de Normandie - Mer du Nord demande au tribunal d'annuler cet arrêté du 21 octobre 2020.

2. Par un arrêté du 2 avril 2021, le préfet du Pas-de-Calais a procédé à de nouvelles modifications de ce schéma, parmi lesquelles la suppression de la possibilité d'élever des huitres creuses telle qu'introduite par l'arrêté précité du 21 octobre 2020. Par un courrier reçu le 2 juin 2021, le comité régional de la conchyliculture Normandie - Mer du Nord a sollicité le retrait de ce dernier arrêté, demande implicitement rejetée le 2 août suivant. Par la requête enregistrée sous le n° 2109109, le comité régional de la conchyliculture de Normandie - Mer du Nord demande au tribunal d'annuler cette décision implicite.

Sur la jonction :

3. Les requêtes susvisées n° 2009198 et n° 2109109, présentées par le comité régional de la conchyliculture de Normandie - Mer du Nord, présentent à juger des questions communes et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer pour un seul jugement.

Sur l'étendue du litige enregistré sous le n° 2109109 :

4. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

5. Compte tenu de ce qui précède, le comité régional de conchyliculture Normandie - Mer du Nord doit être regardé comme demandant, par sa requête enregistrée sous le n° 2109109, d'une part, l'annulation de l'arrêté du 2 avril 2021 modifiant l'arrêté du 7 juin 2017, et d'autre part, l'annulation de la décision implicite née le 2 août 2021 portant rejet du recours gracieux qu'elle a introduit contre l'arrêté du 2 avril 2021.

Sur la requête n° 2109109 :

6. D'une part, aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. () / La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête () ". Et aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ".

7. D'autre part, aux termes de l'article L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation () ". Et, aux termes de l'article L. 100-1 de ce code : " Le présent code régit les relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables. / Sauf dispositions contraires du présent code, celui-ci est applicable aux relations entre l'administration et ses agents ". Enfin, aux termes de l'article L. 100-3 du même code : " Au sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par : / 1° Administration : les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale ; / 2° Public : / a) Toute personne physique ; / b) Toute personne morale de droit privé, à l'exception de celles qui sont chargées d'une mission de service public lorsqu'est en cause l'exercice de cette mission ".

8. Le comité régional de la conchyliculture est une personne morale de droit privée qui s'est vue confier par l'Etat des activités d'intérêt général définies notamment aux articles L. 912-7 et R. 912-114 du code rural et de la pêche maritime, parmi lesquelles la représentation et la promotion des intérêts généraux de ces activités et la participation à l'organisation d'une gestion équilibrée des ressources ainsi qu'à la protection, la conservation et la gestion des milieux et écosystèmes contribuant au bon état des ressources conchylicoles, la participation à l'amélioration des conditions de production et, d'une manière générale, la réalisation d'actions économiques et sociales en faveur des membres des professions concernées. Eu égard aux conditions de sa création, à sa composition et à son fonctionnement, résultant notamment des dispositions des articles R. 912-113, R. 912-16 et suivants et R. 912-127 du code rural et de la pêche maritime, ainsi qu'aux obligations qui lui incombent dans le cadre de ses missions d'intérêt général, il doit être regardé comme chargé d'une mission de service public. Par ailleurs, l'arrêté contesté du 2 avril 2021 a pour objet les conditions d'exploitation de la filière conchylicole en Mer du Nord et entre, de ce fait, dans le cadre de cette mission de service public. Aussi, en application des dispositions citées au point 7, le préfet du Pas-de-Calais n'était pas tenu d'accusé réception de son recours gracieux dirigé contre l'arrêté du 2 avril 2021, les dispositions de l'article L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration ne lui étant pas applicables. Enfin, les dispositions de l'article R. 421-5 du code de justice administrative citées au point 6, qui ne concernent que les décisions faisant l'objet d'une notification, ne sont pas applicables aux décisions implicites de rejet qui, ainsi que le prévoit l'article R. 421-2 du même code, ne peuvent faire l'objet d'un recours que dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle elles naissent. Il en résulte que le comité régional de la conchyliculture disposait d'un délai de deux mois pour former un recours contentieux contre la décision implicite de rejet de sa demande née le 2 août 2021 ainsi que contre l'arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 2 avril 2021, soit jusqu'au 4 octobre 2021, le 3 octobre 2021 étant un dimanche. Le préfet du Pas-de-Calais est fondé à soutenir que la requête introduite le 19 novembre 2021 seulement est donc tardive et, par suite, irrecevable.

Sur la requête n° 2009198 :

9. D'une part, un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai de recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté. Il en va ainsi quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet la requête formée à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.

10. D'autre part, le juge de l'excès de pouvoir ne peut, en principe, déduire d'une décision juridictionnelle rendue par lui-même ou par une autre juridiction qu'il n'y a plus lieu de statuer sur des conclusions à fin d'annulation dont il est saisi, tant que cette décision n'est pas devenue irrévocable. Il en va toutefois différemment lorsque, faisant usage de la faculté dont il dispose dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, il joint les requêtes pour statuer par une même décision, en tirant les conséquences nécessaires de ses propres énonciations.

11. A ce titre, lorsque le juge est parallèlement saisi de conclusions tendant, d'une part, à l'annulation d'une décision et, d'autre part, à celle de son retrait et qu'il statue par une même décision, il lui appartient de se prononcer sur les conclusions dirigées contre le retrait puis, sauf si, par l'effet de l'annulation qu'il prononce, la décision retirée est rétablie dans l'ordonnancement juridique, de constater qu'il n'y a plus lieu pour lui de statuer sur les conclusions dirigées contre cette dernière.

12. Par l'arrêté du 2 avril 2021, le préfet du Pas-de-Calais a implicitement mais nécessairement abrogé l'arrêté du 21 octobre 2020 modifiant l'annexe 1 de l'arrêté du 7 juin 2017 en vue d'autoriser l'élevage de certaines espèces et de nouvelles techniques, plus particulièrement l'élevage d'huitres creuses et la méthode de surélévation, à l'intérieur des bassins d'Oye-plage Marck, des 2 caps et de Boulogne Berck, alors que celui-ci n'avait reçu aucun commencement d'exécution. Compte tenu de ce qui a été rappelé aux points 9 à 11 et du caractère définitif de l'arrêté du 2 avril 2021, les conclusions présentées par le comité régional de la conchyliculture Normandie - Mer du Nord tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 octobre 2020 sont devenues sans objet en cours d'instance. Par suite, il n'y a plus lieu d'y statuer.

Sur les frais liés au litige :

13. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par le comité régional de la conchyliculture Normandie - Mer du Nord sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 2009198 tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 octobre 2020 par lequel le préfet de la Pas-de-Calais a modifié le schéma des structures des exploitations de cultures marines de ce département.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2009198 du comité régional de la conchyliculture Normandie - Mer du Nord est rejeté.

Article 3 : La requête n° 2109109 du comité régional de la conchyliculture Normandie - Mer du Nord est rejetée.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au comité régional de la conchyliculture Normandie - Mer du Nord et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet du Pas-de-Calais.

Délibéré après l'audience du 16 avril 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Leguin, présidente,

M. Borget, premier conseiller,

Mme Piou, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mai 2024.

La rapporteure,

signé

C. PIOU

La présidente,

signé

A-M. LEGUINLa greffière,

signé

S. SING

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

2 ; 2109109