Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2100574

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 26 janvier 2021, le 4 février 2021 et le 20 mai 2022, l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme ", prise en la personne de Mme B sa présidente, représentée par Me Jacquot, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le directeur du centre hospitalier de Cambrai a refusé de lui communiquer la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2018 et le rapport annuel établi pour l'année 2018 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention ;

2°) d'enjoindre au centre hospitalier de Cambrai de lui communiquer ces documents sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients, des mentions relatives au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention, au numéro de mesure, au service qui l'a prise, au type d'hospitalisation, mais sans les mentions permettant d'identifier les professionnels de santé, à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 500 euros par jour de retard, en application des articles L. 911-1 et L. 911-3 du code de justice administrative ;

3°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Cambrai la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- les documents en cause sont des documents administratifs communicables ; la décision de refus de communication méconnaît la législation sur l'accès aux documents administratifs ;

- la liberté d'accès aux documents administratifs est au nombre des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; elle est garantie par l'article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le refus d'accès à ces documents porte atteinte à la liberté d'association et la liberté d'expression ;

- le rapport annuel établi pour l'année 2018 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention doit lui être communiqué sans occultation ;

- il n'y a pas lieu de procéder à l'occultation des mentions figurant sur le registre de contention et d'isolement relatives au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention, au numéro de mesure, au service qui l'a prise et au type d'hospitalisation ; ce registre doit lui être communiqué avec les identifiants anonymisés des patients mais sans les mentions permettant d'identifier les personnels hospitaliers.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mai 2021, le centre hospitalier de Cambrai, représenté par Me Segard, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'association requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable faute pour l'association de rapporter la preuve de la qualité pour agir de sa présidente ;

- la requête est tardive ;

- le droit de communication ne s'applique qu'aux documents achevés ; en l'espèce, le rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2018 est à l'état d'ébauche, aucun document n'a été transmis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 du code de la santé publique et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1 du même code ;

- le travail d'occultation à effectuer sur les documents sollicités, conformément aux dispositions de l'article L. 311-7 du code des relations ente le public et l'administration, constitue une charge de travail trop importante pour l'établissement de santé dans un contexte de crise sanitaire.

Par ordonnance du 20 mai 2022, l'instruction a été fixée au 21 juin 2022 à 12h.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. A en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 19 janvier 2023 :

- le rapport de M. Paganel, magistrat désigné ;

- et les conclusions de M. Quint, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courriel du 19 décembre 2019, l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " (CCDH) a demandé au centre hospitalier de Cambrai de lui communiquer la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018 et le rapport annuel établi pour l'année 2018 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention. En l'absence de réponse, l'association CCDH a saisi le 16 février 2020 la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui, le 25 juin 2020, a rendu un avis favorable, sous certaines réserves, à la communication du registre de contention et d'isolement et du rapport annuel prévus par l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique. Le silence du centre hospitalier de Cambrai a fait naître une décision implicite qui s'est substituée au premier refus.

Sur les fins de non-recevoir opposées par le centre hospitalier de Cambrai :

2. En premier lieu, l'article 10 des statuts de l'association CCDH prévoit que le président représente cette association en justice, en demande et en défense, pour toute action devant toute juridiction étatique ou autre. Par suite, et même en l'absence d'habilitation en ce sens de l'assemblée générale, la présidente a qualité pour représenter l'association CCDH en justice. Ainsi, aucune irrecevabilité ne saurait être valablement opposée à ce titre.

3. En second lieu, d'une part, il résulte de la combinaison des articles L. 112-3,

L. 112-6, L. 412-3, R. 112-5 du code des relations entre le public et l'administration et R. 421-5 du code de justice administrative qu'en matière de communication de documents administratifs, pour que les délais prévus aux articles R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 du code des relations entre le public et l'administration soient opposables, la notification de la décision administrative de refus, ou l'accusé de réception de la demande l'ayant fait naître si elle est implicite, doit nécessairement mentionner l'existence d'un recours administratif préalable obligatoire devant la Commission d'accès aux documents administratifs, ainsi que les délais selon lesquels ce recours peut être exercé. En revanche, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité administrative mise en cause d'informer le demandeur du recours contentieux qu'il peut former auprès de la juridiction administrative et des délais y afférents, si la décision de refus est confirmée après la saisine de cette commission. L'absence de telles mentions a seulement pour effet de rendre inopposables les délais prévus, pour l'exercice du recours contentieux, par les articles R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 et R. 343-3 à R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration.

4. D'autre part, les règles relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s'il n'a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par l'article 19 de la loi n° 200-321 du 12 avril 2000 et R. 112-11-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'évènement établissant qu'il a eu connaissance de la décision.

5. L'association CCDH n'a reçu aucune décision expresse ni accusé de réception de sa demande de communication l'informant du recours contentieux qu'elle peut former auprès de la juridiction administrative et des délais y afférents. Dès lors, les délais pour introduire son recours, prévus par les articles R. 311-12, R. 311-13, R. 311-15 et R. 343-3 à R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration lui sont inopposables. Par suite, et alors que la requête a été enregistrée moins d'un an après la naissance de la décision implicite attaquée, la fin de non-recevoir opposée par le centre hospitalier de Cambrai doit être rejetée.

6. Ainsi, les fins de non-recevoir opposées par le centre hospitalier de Cambrai tirées de l'absence de qualité pour agir de la présidente de l'association requérante et de la tardiveté de la requête doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

7. D'une part, aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions () ". Aux termes de l'article L. 311-1 de ce code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. () ".

8. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.

9. D'autre part, l'article L. 311-6 de ce code prévoit que : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. () ". Enfin, aux termes de l'article L. 311-7 de ce même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles

L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ".

10. Enfin, aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, issu de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin. / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1 ".

11. Le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, prévus par les dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, établis et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration et sont donc communicables en application des dispositions ci-dessus du même code, le cas échéant, et conformément à l'article L. 311-6 de ce même code, de l'occultation des mentions dont la communication porterait atteinte au secret médical, à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.

En ce qui concerne le registre des mesures d'isolement et de contention établi entre le

1er janvier et le 31 décembre 2018 :

12. En ce qui concerne, d'une part, les noms des professionnels de santé qui sont consignés dans le registre en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, ces derniers n'ont, en principe, pas à faire l'objet d'une occultation, cette mention n'étant pas couverte par le secret de la vie privée, s'agissant de personnels de santé intervenant dans le cadre de leurs fonctions dans une structure publique. Il en va différemment s'il apparaît que la divulgation de l'identité d'un de ces professionnels est susceptible de révéler de sa part un comportement dont la divulgation serait susceptible de lui porter préjudice, ou s'il apparaît que l'administration requise peut légitimement craindre que la divulgation de l'identité d'un professionnel de santé pourrait conduire à des représailles ciblées sur cette personne et, ce faisant, à porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'association requérante renonce à connaître l'identité des professionnels de santé figurant sur le registre. Dans ces conditions, il sera loisible au centre hospitalier de Cambrai de communiquer le registre en ayant procédé, le cas échéant, à l'occultation du nom des personnels soignants.

13. En ce qui concerne, d'autre part, les patients, il résulte des dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique que le registre des mesures d'isolement et de contention comporte simplement un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d'hospitalisation, la date et l'heure de début de la mesure et sa durée. Dans ces conditions, le registre est communicable s'agissant des patients, sous réserve de l'occultation des éléments du registre, y compris, le cas échéant, additionnels à l'énumération précitée, qui permettraient d'identifier directement ou indirectement les patients concernés.

14. Enfin, en se bornant à faire valoir que les établissements de santé ont été confrontés au développement de la pandémie de la Covid-19 sur le territoire national, le centre hospitalier de Cambrai n'établit pas que la demande de l'association requérante aurait pour effet de faire peser sur lui une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose.

15. Il résulte de ce qui précède que l'association requérante est fondée à demander l'annulation du refus implicite du directeur du centre hospitalier de Cambrai de lui communiquer le registre des mesures de contention et d'isolement établi au titre de

l'année 2018.

En ce qui concerne le rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2018 :

16. Pour justifier le refus de communication du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2018, le centre hospitalier de Cambrai fait valoir que ce document, à l'état d'ébauche, n'a pas été transmis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 du code de la santé publique et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1 du même code. Toutefois, la circonstance, au demeurant non établie, que ce rapport n'a pas été transmis aux instances mentionnées au dernier alinéa de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, ne permet d'attester ni de son caractère inachevé ni a fortiori de son inexistence. Ainsi, le centre hospitalier de Cambrai ne peut légalement refuser de procéder à la communication du document litigieux au seul motif que ce dernier, dont il ne ressort pas des pièces du dossier, et dont il n'est d'ailleurs même pas allégué qu'il serait en cours d'achèvement, est inachevé.

17. Enfin, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le rapport annuel contiendrait des mentions dont la divulgation serait protégée par l'une ou l'autre des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration.

18. Il résulte de ce qui précède que l'association requérante est fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le centre hospitalier de Cambrai a refusé de lui communiquer la copie du rapport annuel établi au titre de l'année 2018 rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention.

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

19. L'exécution du jugement à intervenir implique nécessairement qu'il soit enjoint au centre hospitalier de Cambrai de communiquer à l'association requérante, dans un délai qu'il y a lieu de fixer à un mois à compter de la notification de ce jugement, d'une part, une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018 et, d'autre part, une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2018 par l'établissement. Ces documents occulteront tous éléments, nominatifs comme non nominatifs, permettant d'identifier les patients ainsi que les médecins et autres personnels de santé concernés. En revanche, ces documents devront être communiqués, sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients, des mentions quant au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention et au mode d'hospitalisation. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'association CCDH, qui n'est pas perdante à l'instance, soit condamnée à verser une somme au centre hospitalier de Cambrai au titre desdites dispositions. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de condamner le centre hospitalier de Cambrai à verser une somme à l'association CCDH au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision par laquelle le directeur du centre hospitalier de Cambrai a refusé de communiquer à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018 ainsi qu'une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2018 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au centre hospitalier de Cambrai de communiquer à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018 ainsi qu'une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2018 établi par l'établissement. Cette communication sera faite selon les modalités prévues au point 19 des motifs du jugement et ce dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par le centre hospitalier de Cambrai au titre de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " et au centre hospitalier de Cambrai.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 février 2023.

Le magistrat désigné,

Signé

M. A La greffière,

Signé

S. RANWEZ

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,