Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2101796

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 mars 2021 et 2 mai 2022, M. R F, M. G C, M. H K, M. L I, M. A D, Mme N J, Mme P O, M. M E et M. B Q représentés par la SCP Gros, Hicter, d'Halluin et associés, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision de non-opposition tacite du maire de la commune de Templeuve-en-Pévèle à la déclaration préalable n° DP 059 58620 B0 106 déposée par la société TDF le 28 décembre 2020 en vue de l'implantation d'un relais de radiotéléphonie d'une hauteur de 42 mètres sur une parcelle cadastrée section C 822 ;

2°) de mettre à la charge respectivement de la société TDF et de la commune de Templeuve-en-Pévèle la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que, dans le dernier état de leurs écritures, :

- le dossier de déclaration préalable est inexact dès lors qu'il comporte une adresse de localisation du projet erronée, des montages photographiques trompeurs quant à l'insertion paysagère du projet et des documents d'insertion erronés quant à la préservation de la végétation existante ayant gravement faussé l'appréciation de la commune sur la conformité du projet à la réglementation ;

- la décision attaquée a été obtenue par fraude ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article R.421-9 du code de l'urbanisme dès lors que le projet nécessitait le dépôt d'une demande de permis de construire du fait d'une emprise au sol et d'une surface de plancher d'une surface de 51,24 m2 ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article A7 de la section II du chapitre I du titre IV du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de Templeuve-en-Pévèle dès lors que le projet est implanté à moins de 21 mètres des limites séparatives ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article A10 de la section II du chapitre I du titre IV du règlement du PLU de Templeuve-en-Pévèle dès lors que le projet ne respecte pas la hauteur maximale de 12 mètres sans démontrer de nécessité technique ;

- elle méconnaît le principe de précaution dès lors que le projet présente un risque sanitaire potentiel pour la population ;

- elle méconnaît les dispositions des articles R.111-21 et du 2° du III de l'article L.123-1-5 du code de l'urbanisme et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation quant à l'atteinte portée par le projet au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, des sites et paysages naturels, dès lors que le projet dénature le paysage environnant composé d'un site rural et de fermes protégées et qu'il existait d'autres sites d'implantation plus adaptés ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article R.111-2 du code de l'urbanisme dès lors que le projet comporte des risques sanitaires, des risques liés à la nature des terres argileuses du terrain d'assiette et qu'il méconnaît un emplacement réservé.

Par des mémoires enregistrés les 29 juillet 2021 et 29 juin 2022, la société TDF, représentée par Me Bon-Julien, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants, solidairement ou l'un à défaut de l'autre, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, faute pour les requérants de justifier d'un intérêt à agir ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 30 juin 2022, la commune de Templeuve-en-Pévèle, représentée par Me Bodart, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment la Charte de l'environnement à laquelle renvoie son Préambule ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Grard,

- les conclusions de M. Babski, rapporteur public,

- et les observations de Me Chavda, représentant les requérants et de Me Bodart, représentant la commune de Templeuve-en-Pévèle.

Considérant ce qui suit :

1. La société TDF a déposé, le 20 décembre 2020, auprès des services de la commune de Templeuve-en-Pévèle un dossier de déclaration préalable n° DP 059 58620 B0 106 portant sur l'implantation d'un relais de radiotéléphonie d'une hauteur de 42 mètres sur un terrain situé sur une parcelle cadastrée section C 822. A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction d'un mois, une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable est née. Par leur requête, M. F, M. C, M. K, M. I, M. D, Mme J, Mme O, M. E et M. Q demandent au tribunal d'annuler cette décision tacite.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la composition du dossier de déclaration préalable :

2. Aux termes de l'article R.431-35 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " La déclaration préalable précise : / () / b) La localisation () du ou des terrains ; () ". Aux termes de l'article R. 431-3- du même code, dans sa rédaction applicable à la date de décision attaquée : " Le dossier joint à la déclaration comprend : () Lorsque la déclaration porte sur un projet () d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public (), le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10. () ". Aux termes de l'article R. 431-10 de ce code : " Le projet architectural comprend également : / () / c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse. () ".

3. La circonstance que le dossier de déclaration préalable serait incomplet ou que des pièces seraient insuffisantes, imprécises ou inexactes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité la décision de non-opposition délivrée que dans le cas où ces omissions, inexactitudes ou insuffisances ont été de nature à fausser l'appréciation de l'administration sur la conformité du projet à la réglementation.

4. En premier lieu, il est constant que l'adresse du projet renseignée dans l'imprimé CERFA du dossier de déclaration préalable est erronée. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les références cadastrales du projet renseignées sur ce même imprimé sont exactes, le dossier précisant les coordonnées géographiques du projet en longitude et latitude et comprenant en outre une représentation cartographique exacte du projet dans le plan de masse dont la trame est un plan cadastral ainsi que dans une carte localisant le projet par ses coordonnées GPS. Dans ces conditions, l'erreur relative à l'adresse du projet n'a pas été de nature à fausser l'appréciation de l'administration quant à sa localisation.

5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que les photographies des prises de vue du projet permettant de le situer dans son environnement ne comportent aucun bâtiment d'habitation. Toutefois, le dossier comporte par ailleurs une photographie aérienne du terrain d'implantation du projet et de ses alentours, révélant la présence de maisons aux abords du site. Dans ces conditions, le service instructeur a pu correctement apprécier l'insertion du projet dans son environnement proche et lointain, au regard notamment des constructions existantes.

6. En dernier lieu, le dossier de déclaration préalable comporte deux photographies du site d'implantation du projet, avant et après sa réalisation, comportant la présence d'un arbre de haute tige en proximité immédiate de l'antenne, objet de la déclaration préalable. Si lors de la réalisation des travaux cet arbre n'a pas été conservé, cette circonstance relève de l'exécution de l'autorisation d'urbanisme délivrée et n'est pas de nature à entacher le dossier d'inexactitude.

7. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisance du dossier doit être écarté dans toutes ses branches.

En ce qui concerne la fraude :

8. L'autorité administrative saisie d'une déclaration préalable peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d'assiette du projet, notamment sa surface ou l'emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l'environnement du projet de construction, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d'urbanisme qui s'imposent à lui. En revanche, la décision de non-opposition à déclaration préalable n'ayant d'autre objet que d'autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire, elle n'a à vérifier ni l'inexactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance du projet à moins qu'elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions des articles R. 431-35 et suivants du code de l'urbanisme, ni l'intention du demandeur de les respecter, sauf en présence d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date à laquelle l'administration se prononce sur la demande d'autorisation.

9. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le dossier de déclaration préalable a été constitué dans le but de tromper l'administration sur la nature et la réalité des travaux projetés. D'autre part, l'éventuel non-respect par le pétitionnaire, au stade de l'exécution des travaux, de l'autorisation d'urbanisme sur la base de ses déclarations ne suffit pas à établir l'existence d'une manœuvre délibérée visant à induire l'administration en erreur et est sans incidence sur la légalité de cette autorisation. Par suite, le moyen tiré de l'existence d'une fraude doit être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article R.421-9 du code de l'urbanisme :

10. Aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire ". Aux termes de l'article R. 421-1 de ce code : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : / () / b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ". Aux termes de l'article R.421-9 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : / () / j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m2. ". En l'absence de prescriptions particulières opposables dans le règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de Templeuve-en-Pévèle, précisant la portée de cette notion, l'emprise au sol s'entend, en l'espèce, comme la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus.

11. En l'espèce, la déclaration préalable en litige a pour objet la construction d'un relais de radiotéléphonie d'une hauteur de 42 mètres et d'une zone technique. Il ressort des pièces du dossier et notamment du plan de masse de la zone technique du projet que la dalle de béton de soutien du mat du pylône est enterrée. Par suite, cet ouvrage n'a pas à être pris en compte pour la détermination de l'emprise au sol du projet au sens des dispositions précitées du code de l'urbanisme. Par ailleurs, il ressort de ces mêmes pièces que le pylône couvre une surface de 6,92 m2 et que celle des équipements techniques couvre une surface de 1,45m2, soit une surface totale du projet de 8,37m2. En outre, et contrairement à ce qui est soutenu, la construction projetée ne crée aucune surface de plancher, en l'absence de niveau clos et couvert. Dans ces conditions, le projet remplit les conditions du j) de l'article R.421-9 du code de l'urbanisme et devait faire l'objet d'une déclaration préalable. Par suite, le moyen tiré de ce que le projet aurait dû faire l'objet d'un permis de construire et non d'une déclaration préalable de travaux doit être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions du règlement du PLU :

12. En premier lieu, aux termes de l'article A7 de la section II du chapitre I du titre IV du règlement du PLU de la commune de Templeuve-en-Pévèle : " Les constructions doivent être éloignées des limites séparatives de telle manière que la distance horizontale de tout point du bâtiment à édifier au point le plus proche de la limite séparative soit au moins égale à la moitié de la différence d'altitude entre ces deux points, sans pouvoir être inférieure à 3m. () Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif ( du type transformateur électrique, boîte de télécommunication) à condition que la superficie de la construction n'excède pas 15 m2 de surface de plancher pourront s'implanter en limite séparative ou observer un retrait. Leur implantation sera effectuée en fonction des contraintes techniques et du respect de l'environnement immédiat ".

13. L'antenne relais de téléphonie mobile objet de la déclaration préalable est, en raison de l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile, une installation nécessaire au service public de télécommunication ou d'intérêt collectif, au sens des dispositions précitées du règlement du PLU. En outre, ainsi qu'il a été dit précédemment, le projet ne crée aucune surface de plancher. Dans ces conditions, en autorisant l'implantation du projet en limite de parcelle, le maire de la commune de Templeuve-en-Pévèle n'a pas entaché sa décision d'erreur de droit.

14. En second lieu, aux termes de l'article A10 de la section II du chapitre I du titre IV du règlement du PLU de la commune de Templeuve-en-Pévèle : " () La hauteur des () constructions mesurée au-dessus du sol naturel avant aménagement ne peut dépasser 12m au point le plus élevé. Toutefois une hauteur supérieure pourra être admise en cas de nécessité technique démontrée. N'entrent pas en ligne de compte les ouvrages de faibles emprises tels que : souche de cheminées, antennes ".

15. Il ressort des pièces du dossier que l'étendue du territoire couvert par un relais de radiotéléphonie dépend de la hauteur à laquelle sont placées les antennes qu'il supporte. Eu égard à cette contrainte technique, le maire de la commune de Templeuve-en-Pévèle, en autorisant la construction d'un relais d'une hauteur de 42 mètres, qui en tout état de cause n'emporte qu'une faible emprise ainsi qu'il a été dit précédemment, n'a pas méconnu les dispositions de l'article A10 de la section II du chapitre I du titre IV du règlement du PLU. Le moyen doit donc être écarté.

En ce qui concerne le principe de précaution :

16. L'article 5 de la Charte de l'environnement dispose que : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". S'il appartient à l'autorité administrative compétente pour se prononcer sur l'octroi d'une autorisation en application de la législation sur l'urbanisme, de prendre en compte le principe de précaution énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement et rappelé par l'article L. 110-1 du code de l'environnement auquel renvoie l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme, ces dispositions ne lui permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés sur l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d'autorisation.

17. Il ne ressort des pièces versées au dossier aucun élément circonstancié de nature à établir l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, d'un risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile et justifiant que, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autorités compétentes, le maire de la commune de Templeuve-en-Pévèle s'oppose à la déclaration préalable faite par la société pétitionnaire en vue de l'installation de l'antenne contestée. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution doit être écarté.

En ce qui concerne l'insertion paysagère :

18. En premier lieu, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, abrogé à la date de la décision attaquée et désormais repris à l'article L. 151-19 du même code, est dépourvu des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.

19. En deuxième lieu, aux termes de l'article R.111-27 du code de l'urbanisme, reprenant les dispositions de l'article R. 111-21 du même code à compter du 1er janvier 2016 : " Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leurs dimensions, leur volume ou l'aspect extérieur (matériaux et revêtements utilisés) des bâtiments ou d'ouvrages à édifier ou à modifie, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ".

20. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel au sens de cet article, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

21. Il ressort des pièces du dossier que le projet objet de la décision de non-opposition attaquée doit s'implanter à distance du bourg de Templeuve-en-Pévèle et à 160 mètres d'une voie de chemin de fer, dans un environnement rural, composé au nord, au sud et à l'ouest de simples champs et bordant à l'ouest la pointe d'un hameau composé de maisons individuelles sans réelle homogénéité architecturale. Si deux fermes sises aux 22 et 65/67 rue de la Callière classées en tant que monuments à protéger se trouvent à proximité, elles sont toutefois séparées du projet par une distance de 400 mètres ainsi que plusieurs constructions et de la végétation composée d'arbres de haute tige. Dans ces conditions, il n'apparaît pas que l'environnement de proximité du projet présente un intérêt ou un caractère particulier. Si le pylône d'une hauteur de 42 mètres sera visible directement depuis les maisons du hameau le bordant à l'Ouest, la présence d'écrans végétaux composés d'arbres de haute tige et son traitement dans un matériau treillis revêtu d'une couleur gris galvanisé en atténuent toutefois la perception visuelle. Par ailleurs, la circonstance que d'autres sites d'implantation étaient possibles pour installer le relais de radiotéléphonie dans la commune est sans incidence sur ce point, le maire n'étant tenu de se prononcer que sur la conformité des projets pour lesquels une autorisation d'urbanisme est sollicitée aux règles d'urbanisme en vigueur et non pas d'apprécier l'opportunité d'un tel choix d'implantation au regard d'autres sites d'implantation susceptibles d'être plus adaptés. Dans ces circonstances, malgré la hauteur du projet, le maire n'a pas une appréciation manifestement inexacte des effets du projet sur les lieux environnants et le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

En ce qui concerne la sécurité et la salubrité publique :

22. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

23. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 17 que l'atteinte à la salubrité publique n'est pas établie. Le moyen doit, dès lors, être écarté.

24. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet a fait l'objet d'une étude géotechnique dont les prescriptions quant à la profondeur d'au moins 1,5 mètres des fondations ont été prises en compte. Si la parcelle d'implantation du projet litigieux est située en zone d'aléa fort au mouvement de terrain argile et que la commune de Templeuve-en-Pévèle a fait l'objet d'une reconnaissance en état de catastrophe naturelle par un arrêté du 22 juin 2021 en raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er avril 2020 au 30 septembre 2020, sans cependant faire l'objet d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles à ce titre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la configuration des fondations arrêtée conformément à l'étude précitée serait de nature à porter atteinte à la sécurité publique. Le moyen doit, dès lors, être écarté.

25. En dernier lieu, si les requérants se prévalent de l'existence sur le terrain d'assiette du projet d'un emplacement réservé prévu par les dispositions du plan d'occupation des sols de la commune approuvé le 9 mars 1983 en vue de l'installation de canalisations, il ressort des pièces du dossier que ce document a été abrogé et a ainsi disparu de l'ordonnancement juridique. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier qu'un tel emplacement a été prévu par le PLU de la commune applicable à la date de la décision attaquée. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté en tant qu'il est inopérant.

26. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la société pétitionnaire, que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Templeuve-en-Pévèle et de la société TDF, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, la somme demandée par M. F, M. C, M. K, M. I, M. D, Mme J, Mme O, M. E et M. Q au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. F, M. C, M. K, M. I, M. D, Mme J, Mme O, M. E et M. Q la somme demandée par la société TDF et la commune de Templeuve-en-Pévèle au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. F, M. C, M. K, M. I, M. D, Mme J, Mme O, M. E et M. Q est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la société TDF et de la commune de Templeuve-en-Pévèle présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. R F, M. G C, M. H K, M. L I, M. A D, Mme N J, Mme P O, M. M E, M. B Q, à la société TDF et à la commune de Templeuve-en-Pévèle.

Délibéré après l'audience du 25 mai 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Chevaldonnet, président,

- Mme Grard, première conseillère,

- M. Liénard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2023.

La rapporteure,

Signé

E. GRARD

Le président,

Signé

B. CHEVALDONNET

La greffière,

Signé

M. S

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière.