Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2101976

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 mars 2021 et le 11 juillet 2022, la société civile professionnelle (SCP) Duchange et associes notaires, représentée par Me Dagostino, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 20 janvier 2021 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé de l'autoriser à créer un bureau annexe dans la commune de Wasquehal ;

2°) d'enjoindre à l'Etat de lui délivrer une attestation relative à la décision implicite d'acceptation de sa demande d'ouverture de bureau annexe à un office notarial à Wasquehal, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) à titre subsidiaire, d'enjoindre à l'Etat de procéder à nouveau à l'instruction de sa demande sous les mêmes conditions de délai et d'astreinte ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- une décision implicite d'acceptation d'ouverture d'un bureau annexe sur la commune de Wasquehal est née le 16 janvier 2017 et ne pouvait être retirée au-delà du délai de quatre mois prévu par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration ;

- le ministre ne pouvait prendre en compte les offices créés après le 16 janvier 2017 pour considérer que la décision prise à cette même date était illégale et procéder à son retrait dès lors que la légalité d'une décision s'apprécie à la date de son édiction ;

- la décision attaquée méconnait les dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que si le ministre l'a invité à présenter ses observations par un courrier du 26 octobre 2020, reçu le 30 octobre suivant, préalablement à l'édiction de cette décision, les motifs de refus d'autorisation mentionnés dans ce courrier sont différents de ceux finalement retenus par le ministre ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit dès lors que les dispositions de l'article 52 de la loi du 6 août 2015 sont inapplicables à l'ouverture d'un bureau annexe d'un office notarial existant ;

- les critères propres à l'ouverture d'un bureau annexe n'ont pas été analysés, le ministre devant notamment tenir compte des exigences liées à la viabilité de l'office de notaire, auquel le bureau annexe est rattaché, dont le maintien apparaîtrait nécessaire ;

- aucune condition ni aucun critère règlementaire n'autorise le ministre à mettre en œuvre, dans l'analyse d'une demande d'ouverture de bureau annexe, une considération d'opportunité tendant à privilégier la création d'offices au détriment de la création de bureaux annexes ;

- la décision entachée a été prise en violation du principe de non-discrimination et méconnait le principe d'égalité entre les nouveaux et les anciens notaires de la zone ;

- la décision attaquée méconnait la liberté d'entreprendre ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation car l'implantation d'un bureau annexe répondait aux besoins du public et permettant d'assurer la viabilité de son office ;

Par un mémoire en défense enregistré le 27 juin 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le silence gardé sur une demande d'autorisation de création d'un bureau annexe fait naître, au-delà d'un délai de deux mois, une décision de rejet de cette demande ;

- le législateur a entendu réserver l'ouverture de bureaux annexes aux cas dans lesquels les besoins du public n'ont pu être satisfaits par la création de nouveaux offices.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 66-879 du 29 novembre 1966 ;

- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;

- l'ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 ;

- le décret n° 67-868 du 2 octobre 1967 ;

- le décret n° 71-942 du 26 novembre 1971 ;

- le décret n° 73-609 du 5 juillet 1973 ;

- le décret n° 2014-1277 du 23 octobre 2014 ;

- le décret n° 2016-216 du 26 février 2016 ;

- le décret n° 2016-661 du 20 mai 2016 ;

- l'arrêté du 3 décembre 2018 du garde des sceaux, ministre de la justice et du ministre de l'économie et des finances, pris en application de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Barre,

- les conclusions de Mme Dang, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Le 16 novembre 2016, la société civile professionnelle (SCP) Duchange et associés, notaires a déposé une demande d'autorisation pour la création d'un bureau annexe dans la commune de Wasquehal. Le 29 mai 2017, le garde des sceaux, ministre de la justice a expressément rejeté cette demande. Le 5 juillet 2017, la société a formé un recours gracieux, rejeté implicitement le 5 septembre 2017. Par un jugement n° 1902681 du 9 octobre 2020, le tribunal administratif de Lille a annulé la décision du 29 mai 2017 pour défaut de motivation. Par une décision du 20 janvier 2021, dont la société requérante demande l'annulation, le ministre a à nouveau refusé d'autoriser la SCP Duchange et associés, notaires à créer un bureau annexe dans la commune de Wasquehal.

2. En premier lieu, aux termes de l'article 10 du décret du 26 novembre 1971 relatif aux créations, transferts et suppressions d'offices de notaire, à la compétence d'instrumentation et à la résidence des notaires, à la garde et à la transmission des minutes et registres professionnels des notaires, dans sa rédaction applicable au litige en vertu de l'article 16 du décret du 20 mai 2016 relatif aux officiers publics et ministériels : " () il est interdit aux notaires de recevoir eux-mêmes ou de faire recevoir par une personne à leur service leurs clients à titre habituel dans un local autre que leur étude (). / Le garde des sceaux, ministre de la justice peut, à la demande du titulaire de l'office, prendre un arrêté autorisant l'ouverture d'un ou plusieurs bureaux annexes soit à l'intérieur du département, soit à l'extérieur du département dans un canton ou une commune limitrophe du canton où est établi l'office. Le ou les bureaux annexes ainsi ouverts restent attachés à l'office sans qu'il soit besoin, lors de la nomination d'un nouveau titulaire, de renouveler l'autorisation accordée ". Aux termes de l'article 2-7 du même décret : " La création ou la suppression d'un office, la transformation d'un bureau annexe en office distinct et l'ouverture ou la suppression d'un bureau annexe font l'objet d'un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice. / Le siège de l'office créé est précisé par l'arrêté qui nomme le titulaire () ".

3. D'une part, aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative au statut des notaires : " Les notaires sont les officiers publics établis pour recevoir tous les actes et contrats auxquels les parties doivent ou veulent faire donner le caractère d'authenticité attaché aux actes de l'autorité publique, et pour en assurer la date, en conserver le dépôt, en délivrer des grosses et expéditions ". En vertu de l'article 52 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : " I. - Les notaires () peuvent librement s'installer dans les zones où l'implantation d'offices apparaît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de services. / Ces zones sont déterminées par une carte établie conjointement par les ministres de la justice et de l'économie, sur proposition de l'Autorité de la concurrence en application de l'article L. 462-4-1 du code de commerce. Elles sont définies de manière détaillée au regard de critères précisés par décret, parmi lesquels une analyse démographique de l'évolution prévisible du nombre de professionnels installés. / A cet effet, cette carte identifie les secteurs dans lesquels, pour renforcer la proximité ou l'offre de services, la création de nouveaux offices de notaire () apparaît utile. / Afin de garantir une augmentation progressive du nombre d'offices à créer, de manière à ne pas bouleverser les conditions d'activité des offices existants, cette carte est assortie de recommandations sur le rythme d'installation compatible avec une augmentation progressive du nombre de professionnels dans la zone concernée. / Cette carte est rendue publique et révisée tous les deux ans. / II.- Dans les zones mentionnées au I, lorsque le demandeur remplit les conditions de nationalité, d'aptitude, d'honorabilité, d'expérience et d'assurance requises pour être nommé en qualité de notaire, () le ministre de la justice le nomme titulaire de l'office de notaire () créé. () / Si, dans un délai de six mois à compter de la publication de la carte mentionnée au I, le ministre de la justice constate un nombre insuffisant de demandes de créations d'office au regard des besoins identifiés, il procède () à un appel à manifestation d'intérêt en vue d'une nomination dans un office vacant ou à créer ou de la création d'un bureau annexe par un officier titulaire. / Si l'appel à manifestation d'intérêt est infructueux, le ministre de la justice confie la fourniture des services d'intérêt général en cause (), à la chambre départementale des notaires () concernée (). / III. - Dans les zones autres que celles mentionnées au I, il ne peut être créé de nouveaux offices qu'à la condition de ne pas porter atteinte à la continuité de l'exploitation des offices existants et à la qualité du service rendu. L'arrêté portant création d'un ou plusieurs nouveaux offices est pris après avis de l'Autorité de la concurrence () ".

4. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 26 février 2016 relatif à l'établissement de la carte instituée au I de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : " I. - () l'Autorité de la concurrence propose au ministre de la justice et au ministre chargé de l'économie une carte identifiant les zones () où l'implantation d'offices apparaît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de service de ces professions, au regard des critères suivants : / 1° Critères permettant d'évaluer le niveau et les perspectives d'évolution de l'offre de service : / - nombre et localisation des offices installés ; / - chiffre d'affaires global de ces offices et celui réalisé par chacun d'entre eux sur les cinq dernières années, en distinguant les montants respectifs des émoluments et des honoraires ; / - nombre de professionnels nommés dans ces offices (titulaires, associés, salariés) ; / - nombre et localisation des offices vacants ; / - âge des professionnels en exercice ; / 2° Critères permettant d'évaluer le niveau et les perspectives d'évolution de la demande : / - caractéristiques démographiques et tendance de leur évolution ; / - évolutions significatives de la situation économique ayant une incidence directe sur l'activité des professionnels, dont l'évolution : / - s'agissant des notaires : des marchés immobiliers et fonciers, et du nombre de mariages et de décès ; / (). / II. - Les zones mentionnées au I doivent être délimitées en tenant compte de la localisation géographique des usagers auxquels les professionnels fournissent habituellement des prestations et du lieu d'exécution de la prestation ". Aux termes de l'article 53 du décret du 5 juillet 1973 relatif à la formation professionnelle dans le notariat et aux conditions d'accès aux fonctions de notaire, dans sa rédaction applicable au litige, qui régit les demandes de nomination sur un office de notaire créé : " Dans les zones mentionnées au I de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 susmentionnée, le garde des sceaux, ministre de la justice, nomme les demandeurs au regard des recommandations dont est assortie la carte et suivant l'ordre d'enregistrement de leur demande. / Toutefois, lorsque le nombre des demandes de création d'office enregistrées dans les vingt-quatre heures suivant la date d'ouverture du dépôt des demandes () est supérieur, pour une même zone, aux recommandations, l'ordre de ces demandes est déterminé par tirage au sort en présence d'un représentant du Conseil supérieur du notariat dans les conditions prévues par un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice ".

5. Il résulte des dispositions de l'article 52 de la loi du 6 août 2015 citées au point 3, précisées par les dispositions réglementaires citées au point 4, que le législateur a entendu améliorer l'accès aux offices publics ou ministériels dans la perspective de renforcer la cohésion territoriale des prestations et d'augmenter de façon progressive le nombre d'offices sur le territoire, la réalisation de cet objectif devant toutefois se faire dans des conditions permettant de ne pas bouleverser les conditions d'activité des offices existants. Pour ce faire, le législateur a substitué à un régime d'autorisation préalable un principe de liberté d'installation des offices, encadré par une procédure permettant de s'assurer que le nombre, la localisation, les caractéristiques et la viabilité économique des offices à créer, tout comme les motifs de leur création, reposent sur des critères objectifs et répondent aux besoins du service public notarial. Dans les zones où l'implantation d'offices apparaît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de services, dites zones d'installation libre, les nominations sont ainsi prononcées par le garde des sceaux, ministre de la justice, au regard des recommandations de la carte arrêtée par les ministres de la justice et de l'économie et suivant l'ordre d'enregistrement de leur demande et, lorsque le nombre de demandes de création d'office est supérieur aux recommandations, par tirage au sort.

6. Enfin, aux termes de l'article L. 100-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le présent code régit les relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables () ". En vertu des dispositions de l'article L. 231-1 du même code : " Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation ".

7. Il appartient au garde des sceaux, ministre de la justice, dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par les dispositions du décret du 26 novembre 1971 citées au point 2, de se fonder, dans l'intérêt du service public, sur les besoins du public, la situation géographique et l'évolution démographique et économique pour décider l'ouverture d'un bureau annexe à un office de notaire existant, et ce, quelle que soit la zone où celle-ci est envisagée, et de tenir compte, pour cela, du nombre et de la localisation des offices existants ou à créer. Dans l'appréciation de ces intérêts, il peut également tenir compte des exigences liées à la viabilité d'un office de notaire dont le maintien apparaît nécessaire. Il lui appartient également de veiller à ce que, par ses effets, l'ouverture d'un bureau annexe ne remette pas en cause la création d'offices, particulièrement lorsque le nombre de demandes de création de ces offices est supérieur aux recommandations. En outre, il résulte des dispositions du II de l'article 52 de la loi du 6 août 2015 précité que dans les zones où l'implantation d'offices apparaît utile pour renforcer la proximité ou l'offre de services, si, dans un délai de six mois à compter de la publication de la carte fixant les zones dans lesquelles les notaires peuvent librement s'installer ainsi que le nombre d'offices à créer dans ces zones pour les deux années à venir, le garde des sceaux, ministre de la justice constate un nombre insuffisant de demandes de créations d'offices au regard des besoins identifiés, il s'assure de la satisfaction de ces derniers, notamment par la création de bureaux annexes à un office existant, après avoir lancé un appel à manifestation d'intérêt.

8. Il résulte de ce qui précède que la procédure d'ouverture d'un bureau annexe à un office de notaire doit tenir compte de la procédure d'instruction des demandes de création d'offices de notaire et, en tout état de cause, ne pas la remettre en cause, par ses effets, et constitue ainsi, comme cette dernière, une procédure spécifique, eu égard tant à la qualité d'officier public des notaires et aux prérogatives qui leur sont conférées qu'à la nécessité pour le nombre et la localisation de ces offices et bureaux annexes de correspondre aux besoins du service public notarial. En outre, l'ouverture d'un bureau annexe constitue un avantage ou une autorisation que le garde des sceaux, ministre de la justice ne peut accorder qu'à un nombre prédéfini et limité de personnes du fait de la procédure de nomination dans les offices créés dans une zone d'installation libre.

9. Il suit de là que la procédure d'ouverture d'un bureau annexe à un office de notaire relève de dispositions spéciales qui implique que les décisions d'acceptation soient prises de manière expresse. Elle n'entre pas, en conséquence, dans le champ du principe posé à l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration, de sorte que le silence gardé pendant deux mois par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur une demande d'ouverture d'un bureau annexe ne peut faire naître une décision implicite d'acceptation. Ainsi, la décision implicite du 16 janvier 2017 dont se prévalent les requérants est, contrairement à ce qu'ils soutiennent, une décision de refus non créatrice de droit. Par suite, les moyens tirés de ce que cette décision ne pouvait être retirée au-delà du délai de quatre mois prévu par les dispositions du code des relations entre le public et l'administration et de ce que le ministre ne pouvait prendre en compte les offices créés après le 16 janvier 2017 pour apprécier la légalité de cette même décision et procéder à son retrait ne peuvent qu'être écartés.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " () doivent être motivées les décisions qui () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ". Selon l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Il résulte de ces dispositions que les décisions qui retirent une décision créatrice de droits doivent être précédées d'une procédure contradictoire préalable.

11. Ainsi qu'il a été dit au point 9, le silence gardé par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur la demande du 16 novembre 2016 d'autorisation d'ouverture d'un bureau annexe n'a pas été de nature à faire naître une décision implicite d'acceptation. Dès lors, la décision attaquée ne saurait être regardée comme une décision de retrait d'une décision créatrice de droits. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que cette dernière décision serait irrégulière, faute d'avoir été précédée d'une procédure contradictoire préalable.

12. Par ailleurs, en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le garde des sceaux, ministre de la justice a informé la société requérante de son intention de rejeter sa demande d'autorisation et l'a invité à présenter ses observations préalablement à l'édiction de la décision attaquée, par un courrier du 26 octobre 2020, reçu le 30 octobre suivant, en précisant les motifs du rejet envisagé, soit la création programmée d'au moins trois nouveaux offices de notaire et la nomination de cinq nouveaux professionnels libéraux dans cette zone et la circonstance que la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 favorise l'implantation d'offices de notaire de plein exercice par rapport à l'ouverture de simples bureaux annexes. Il est constant que la décision attaquée, qui précise qu'après clôture des opérations de nomination des professionnels sur des offices à créer, cinq nouveaux offices ont pu être créés et cinq nouveaux notaires libéraux installés, remplissant ainsi les recommandations fixées par l'arrêté du 3 décembre 2018 pris pour l'application de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 oût 2015 décembre 2018 précité sans que l'organisation du service public notarial, apprécié au regard des besoins du public, de la situation géographique et de l'évolution démographique et économique, ne nécessite l'implantation d'un bureau annexe, est fondée sur les mêmes motifs, par essence, que ceux mentionnés dans le courrier du 26 octobre 2020 pour lesquels la société requérante a pu présenter des observations. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire doit être écarté.

13. En troisième lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, le garde des sceaux, ministre de la justice, n'a pas appliqué à la demande de la société tendant à la création d'un bureau annexe les conditions prévues à l'article 52 de la loi du 6 août 2015 précité pour la création de nouveaux offices de notaires. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit ne peut qu'être écarté.

14. En quatrième lieu, il résulte de ce qui a été dit aux point 7 et 8 que le moyen tiré de ce que le garde des sceaux, ministre de la justice, ne pouvait légalement tenir compte des demandes de création de nouveaux offices sur la zone en litige pour y refuser la création d'un bureau annexe doit être écarté.

15. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier que la commune de Wasquehal appartient à la zone d'installation libre n° 3110 dans laquelle l'arrêté du 3 décembre 2018 susvisé a recommandé la création d'au moins trois offices de notaires et la nomination de cinq nouveaux professionnels libéraux. Par la décision attaquée du 20 janvier 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice tenant compte de ces recommandations a, à la date à laquelle il s'est prononcé, soit avant le terme du délai de six mois prévu au II de l'article 52 de la loi du 6 août 2015 précitée, et dans les conditions posées au point 7, considéré que ni les besoins du public ni la situation géographique ni l'évolution démographique et économique ne nécessitaient l'ouverture d'un bureau annexe dans cette zone alors qu'au demeurant, il ne ressort pas des pièces versées par la société requérante, qui ne produit aucune pièce comptable, que l'ouverture d'un bureau annexe aurait été justifiée pour assurer la viabilité économique de l'office de cette société. Dans ces conditions, le garde des sceaux, ministre de la justice, qui a fait une exacte application des textes applicables, a pris une décision qui n'est entachée ni d'un défaut d'examen, ni d'erreur manifeste d'appréciation.

16. En sixième lieu, un office notarial déjà implanté géographiquement qui demande l'ouverture d'un bureau annexe dans une zone géographique proche ne se trouve pas dans la même situation qu'un office notarial nouvellement créé. Il suit de là que le garde des sceaux, ministre de la juste n'a pas porté atteinte au principe d'égalité ni introduit de discrimination illégale entre personnes se trouvant dans la même situation.

17. En dernier lieu, en limitant la possibilité pour les notaires déjà installés d'ouvrir un bureau annexe dans une zone géographique proche de l'office dont ils sont titulaires, le garde des sceaux, ministre de la justice ne peut être regardé comme ayant porté une atteinte illégale à la liberté d'entreprendre, l'ouverture de ce bureau annexe ne concernant que le fonctionnement purement matériel de l'office. Ce moyen doit donc être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société requérante doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquences, ses conclusions à fin d'injonction sous astreinte et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de SCP Duchange et associes notaires est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société civile professionnelle (SCP) Duchange et associes notaires et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 7 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Paganel, président,

Mme Célino, première conseillère,

Mme Barre, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024.

La rapporteure,

Signé

C. BARRE

Le président,

Signé

M. PAGANEL La greffière,

Signé

S. RANWEZ

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

La greffière,