Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2102134

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 22 mars 2021 et 9 mars 2022, Mme A B, représentée par la SELAFA Cassel, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler, d'une part, les décisions par lesquelles le ministre de l'intérieur a procédé à la répétition de la première tranche du complément d'indemnité de fidélisation versé en avril 2015 et a opéré une retenue sur traitement de 857,59 euros, révélées par son bulletin de salaire du mois de septembre 2018 et, d'autre part, le titre de perception émis le 3 décembre 2018 tendant au recouvrement d'un trop-perçu de 2 143,99 euros ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 4 001,58 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis, assortie des intérêts de retard au taux légal à compter du 19 novembre 2020 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions contestées sont entachées d'erreur de fait, le montant réclamé par l'administration ne pouvant être un montant brut ;

- elles sont entachées d'erreur de droit dès lors que le décret instituant le complément d'indemnité de fidélisation ne subordonne pas l'acquisition définitive de la première tranche du complément à la réalisation effective de huit années de service continu en secteur difficile en Ile-de-France ;

- elles sont illégales en ce qu'elles procèdent au retrait d'une décision légale créatrice de droits ;

- ses conclusions indemnitaires sont recevables dès lors que sa créance n'est pas prescrite et que les décisions dont l'illégalité est alléguée ne sont pas des décisions expresses à objet purement pécuniaire ;

- la responsabilité pour faute de l'administration est engagée à raison de l'illégalité de ces décisions, des fautes commises par l'administration dans la gestion de sa situation individuelle ainsi que de la rupture d'égalité qui en découle ;

- ces décisions lui ont causé un préjudice financier, des troubles dans les conditions d'existence et un préjudice moral, dont elle demande réparation par le versement d'une indemnité de 4 001,58 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 10 septembre 2021, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les conclusions à fin d'annulation sont irrecevables dès lors que la requérante avait connaissance dès le mois de septembre 2018 de la décision de procéder à une retenue de 857,59 euros sur sa rémunération et n'a pas davantage contesté le titre de perception émis à son encontre le 3 décembre 2018 ;

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables dès lors que la décision de retenue sur rémunération et le titre de perception sont devenus définitifs.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le décret n° 99-1055 du 15 décembre 1999 ;

- le décret n° 2004-1439 du 23 décembre 2004 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bourgau, rapporteur

- et les conclusions de M. Groutsch, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A B, lauréate du concours national de recrutement des gardiens de la paix ouvert pour une affectation régionale en Ile-de-France organisé au titre de l'année 2013 en application du décret du 23 décembre 2004 portant statut particulier du corps d'encadrement et d'application de la police nationale, a été nommée élève gardien de la paix à compter du 1er janvier 2013, puis gardien de la paix stagiaire et affectée en cette qualité au commissariat de Pantin à compter du 1er décembre 2013, avant d'être titularisée dans le grade de gardien de la paix à compter du 1er janvier 2015, sans changement d'affectation. Par arrêté du ministre de l'intérieur du 27 juillet 2018, elle a bénéficié d'une mutation dérogatoire au sein de la circonscription de sécurité publique de Calais à compter du 1er septembre 2018. Considérant que Mme B avait indûment perçu en avril 2015 la première tranche du complément d'indemnité de fidélisation en secteur difficile pour un montant de 3 000 euros, les services du ministère de l'intérieur ont retenu la somme de 857,59 euros sur sa paie de septembre 2018 et émis le 13 décembre 2018 un titre de perception pour le recouvrement de la somme de 2 143,99 euros. Mme B a réglé le titre perception en avril 2019. Par courrier du 15 décembre 2019 reçu le 19 décembre, Mme B a demandé au préfet de police de Paris le remboursement de la somme de 3 000 euros. Sa demande a été implicitement rejetée le 19 février 2020. Par courrier du 17 novembre 2020, reçu le 19 novembre, Mme B a saisi le ministre de l'intérieur d'une demande indemnitaire préalable tendant au versement de la somme de 4 000 euros en réparation des préjudices financier et moral qu'elle estime avoir subis. Sa demande a été implicitement rejetée le 19 janvier 2021. Par la présente requête, Mme B doit être regardée comme demandant l'annulation, d'une part, des décisions de répétition de la première tranche du complément d'indemnité de fidélisation et de retenue sur traitement de 857,59 euros, révélées par son bulletin de paie de septembre 2018 et, d'autre part, du titre de perception émis le 3 décembre 2018 tendant au recouvrement d'un trop-perçu de 2 143,99 euros, ainsi que la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 4 001,58 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis, assortie des intérêts de retard au taux légal à compter de la date de réception de sa demande préalable.

Sur la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation dirigées contre les décisions révélées par le bulletin de salaire de septembre 2018 :

2. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

3. Il ressort des pièces du dossier que le bulletin de paie de septembre 2018 de Mme B fait apparaitre un trop-perçu de 3 000 euros au titre de la première tranche du complément de l'indemnité de fidélisation ainsi qu'une retenue de 857,59 euros opérée en vue de sa répétition partielle, révélant ainsi l'existence de décisions expresses tendant à la répétition du montant de la première tranche du complément de l'indemnité de fidélisation antérieurement versé ainsi qu'au recouvrement partiel de ce trop-perçu. Si la date de connaissance de ces décisions ne ressort pas des pièces du dossier, faute pour le ministre de l'intérieur de démontrer la date de réception de son bulletin de paie par Mme B, cette dernière doit toutefois être regardée comme en ayant eu connaissance au plus tard le 15 décembre 2019, date de son recours administratif. Le bulletin de paie ne comportant pas la mention des voies et délais de recours, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le délai raisonnable de recours contre les décisions de répétition du trop-perçu a commencé à courir le 16 décembre 2019 pour expirer, en l'absence de circonstances particulières, le 16 décembre 2020. La requête ayant été enregistrée le 22 mars 2021, les conclusions à fin d'annulation des décisions de répétition d'indu et de retenue de 857,59 euros révélées par le bulletin de salaire de septembre 2018 sont tardives et, par suite, irrecevables.

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation dirigées contre le titre de perception émis le 3 décembre 2018 :

4. Aux termes de l'article 117 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et à la comptabilité publique : " Les titres de perception émis en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales peuvent faire l'objet de la part des redevables :/ 1° Soit d'une contestation portant sur l'existence de la créance, son montant ou son exigibilité ;/ 2° Soit d'une contestation portant sur la régularité du titre de perception./ Les contestations du titre de perception ont pour effet de suspendre le recouvrement de la créance. ". Aux termes de l'article 118 du même décret : " En cas de contestation d'un titre de perception, avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser cette contestation, appuyée de toutes pièces ou justifications utiles, au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer./ Le droit de contestation d'un titre de perception se prescrit dans les deux mois suivant la notification du titre ou, à défaut, du premier acte de poursuite qui procède du titre en cause./ Le comptable compétent accuse réception de la contestation en précisant sa date de réception ainsi que les délais et voies de recours. Il la transmet à l'ordonnateur à l'origine du titre qui dispose d'un délai pour statuer de six mois à compter de la date de réception de la contestation par le comptable. A défaut d'une décision notifiée dans ce délai, la contestation est considérée comme rejetée. / La décision rendue par l'administration en application de l'alinéa précédent peut faire l'objet d'un recours devant la juridiction compétente dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de cette décision ou, à défaut de cette notification, dans un délai de deux mois à compter de la date d'expiration du délai prévu à l'alinéa précédent. ".

5. Il résulte de l'instruction que Mme B, qui ne justifie pas avoir formé le recours préalable obligatoire auprès du comptable public prévu par les dispositions précitées, doit être regardée comme ayant eu connaissance du titre de perception contesté au plus tard le 15 décembre 2019, date de son recours administratif. Dès lors que ce titre de perception comporte la mention des voies et délais de recours, il est devenu définitif le 17 février 2020. La requête ayant été enregistrée le 22 mars 2021, les conclusions à fin d'annulation du titre de perception sont tardives et, par suite, irrecevables.

6. Par suite, il y a lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée par l'administration tirée de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation.

Sur la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires :

7. L'expiration du délai permettant d'introduire un recours en annulation contre une décision expresse dont l'objet est purement pécuniaire fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée. Il en est de même pour les demandes indemnitaires qui n'ont pas d'autre objet que de remettre en cause rétroactivement les effets pécuniaires de décisions devenues définitives.

8. Aux termes du dernier alinéa de l'article 1er du décret du 15 décembre 1999 portant attribution d'une indemnité de fidélisation en secteur difficile aux fonctionnaires actifs de la police nationale, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Après la première, la sixième et la dixième année révolue de service continu en secteur difficile, les fonctionnaires du corps d'encadrement et d'application nommés à l'issue de la réussite au concours national à affectation régionale en Ile-de-France prévu par le décret n° 2004-1439 du 23 décembre 2004 portant statut particulier du corps d'encadrement et d'application de la police nationale peuvent bénéficier d'un complément d'indemnité de fidélisation. ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " Sont considérés comme affectés en secteur difficile au sens du présent décret les fonctionnaires actifs de la police nationale exerçant, de façon permanente, quel que soit leur service d'affectation, leurs attributions dans le ressort territorial des circonscriptions de sécurité publique dont la liste est fixée aux annexes I et II du présent décret. / () ". Aux termes de l'article 2-1 du même décret : " Les montants et les modalités de versement de l'indemnité de fidélisation en secteur difficile sont définis par arrêté du ministre de l'intérieur, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique en fonction du corps dont relèvent les fonctionnaires actifs de la police nationale et en fonction du nombre d'années de service continu en secteur difficile. ". Aux termes de l'article 3 de l'arrêté du 6 janvier 2011 fixant les montants forfaitaires de l'indemnité de fidélisation en secteur difficile attribuée aux fonctionnaires actifs de la police nationale : " Le montant du complément d'indemnité de fidélisation prévu au dernier alinéa de l'article 1er du décret du 15 décembre 1999 précité est fixé à 9 000 euros versé par tiers comme suit :/ 3 000 euros à l'issue de la première année révolue de service continu ; / (). ". Il résulte des dispositions précitées que le complément d'indemnité de fidélisation est versé aux agents remplissant une condition de durée de service continu en secteur difficile et que le montant du complément est forfaitaire, de sorte que l'administration ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation pour l'attribution du complément d'indemnité de fidélisation. Par suite, les décisions contestées constituent bien, contrairement à ce qu'allègue Mme B, des décisions expresses à objet purement pécuniaire.

9. Ainsi qu'il a été dit aux points 3 et 5, les décisions expresses à objet purement pécuniaire, révélées par le bulletin de paie de septembre 2018, de procéder à la répétition du complément d'indemnité de fidélisation pour un montant de 3 000 euros et de procéder à une retenue sur traitement de 857,59 euros, ainsi que le titre de perception émis le 3 décembre 2018 étaient devenues définitifs à la date d'enregistrement de la requête.

10. Si Mme B soutient que ses conclusions indemnitaires sont recevables dès lors que sa créance sur l'Etat ne serait pas prescrite, l'invocation de la prescription quadriennale est toutefois dépourvue d'effet utile dès lors qu'elle s'applique à l'extinction des créances détenues sur une personne publique et non aux délais d'action contre les décisions expresses à objet purement pécuniaire.

11. Dès lors, les conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice financier sont tardives. Par suite, il y a lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée par l'administration, tirée de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice financier.

12. En revanche, les conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence constituent des préjudices distincts et n'ont pas pour objet de remettre en cause rétroactivement les effets pécuniaires des décisions procédant à la répétition du trop-perçu de la première tranche du complément d'indemnité de fidélisation, dont l'annulation est demandée.

13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que seules les conclusions tendant à l'indemnisation des troubles dans les conditions d'existence et du préjudice moral sont recevables.

Sur la responsabilité de l'administration :

14. En premier lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article 1er du décret du 15 décembre 1999 portant attribution d'une indemnité de fidélisation en secteur difficile aux fonctionnaires actifs de la police nationale, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Après la première, la sixième et la dixième année révolue de service continu en secteur difficile, les fonctionnaires du corps d'encadrement et d'application nommés à l'issue de la réussite au concours national à affectation régionale en Ile-de-France prévu par le décret n° 2004-1439 du 23 décembre 2004 portant statut particulier du corps d'encadrement et d'application de la police nationale peuvent bénéficier d'un complément d'indemnité de fidélisation. ". Aux termes de l'article 6 du décret du 23 décembre 2004 portant statut particulier du corps d'encadrement et d'application de la police nationale, dans sa rédaction applicable au présent litige : " I.- Sous réserve des dispositions relatives aux emplois réservés, les gardiens de la paix sont recrutés par deux concours distincts. / () II.- Les concours mentionnés au I peuvent être ouverts pour une affectation régionale en Ile-de-France. Les gardiens de la paix recrutés par un tel concours sont affectés dans cette région pendant une durée minimale de huit ans à compter de leur nomination en qualité de stagiaire. / () ".

15. En l'absence de dispositions expresses en ce sens, les dispositions statutaires imposant aux lauréats des concours ouverts pour une affectation régionale en Ile-de-France une durée minimale d'affectation dans cette région de huit ans ne peuvent avoir pour effet de faire obstacle au versement de la première tranche du complément d'indemnité de fidélisation aux agents ayant accompli la première année révolue de service continu en secteur difficile. Par suite, en se fondant sur les dispositions de l'article 6 du décret du 23 décembre 2004 pour considérer que la première tranche du complément d'indemnité de fidélisation a été indûment perçue par Mme B, le préfet de police de Paris a commis une erreur de droit.

16. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public t l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ".

17. Compte tenu de ce qui a été dit ci-dessus, la décision d'avril 2015 attribuant à Mme B la première tranche du complément d'indemnité de fidélisation est légale, de sorte que les décisions de répétition de la première tranche du complément d'indemnité de fidélisation par lesquelles le préfet de police de Paris a retiré cette décision sont illégales.

18. En troisième lieu, si Mme B se prévaut également d'une méconnaissance du principe d'égalité de traitement entre fonctionnaires, elle ne démontre pas, par les pièces qu'elle produit, que d'autres agents placés dans la même situation qu'elle n'auraient pas été contraints de reverser la première tranche du complément d'indemnité de fidélisation.

19. En quatrième lieu, il résulte de l'instruction que l'administration, d'une part, a procédé, sans en avertir préalablement Mme B par courrier, à une retenue sur sa paie de septembre 2018 correspondant à un tiers de sa rémunération mensuelle et, d'autre part, n'a donné aucune suite aux multiples demandes de Mme B, qui se prévalait cependant d'un avis favorable du médiateur de la police nationale.

20. Il résulte de ce qui précède que l'illégalité des décisions de répétition de la première tranche du complément d'indemnité de fidélisation, la soudaineté et l'importance de la retenue sur rémunération opérée en septembre 2018 ainsi que, dans les circonstances de l'espèce, le silence gardé par l'administration constituent des fautes dans la gestion de la carrière de Mme B de nature à engager la responsabilité de l'Etat.

Sur les préjudices :

21. Mme B soutient que ces fautes lui ont causé un préjudice moral ainsi que des troubles dans les conditions d'existence dès lors que sa demande de location a été refusée au vu de sa fiche de paie de septembre 2018, la contraignant à être hébergée par sa mère pendant plusieurs mois, dont elle demande réparation par le versement d'une indemnité de 1 000 euros.

22. Il sera fait une juste appréciation de ces chefs de préjudice en condamnant l'Etat à lui verser la somme de 500 euros.

Sur les intérêts :

23. Aux termes du premier alinéa de l'article 1231-6 du code civil : " Les dommages et intérêts dus à raison du retard dans le paiement d'une obligation de somme d'argent consistent dans l'intérêt au taux légal, à compter de la mise en demeure. ".

24. Mme B a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l'indemnité de 500 euros à compter du 19 novembre 2020, date de réception de sa demande par le ministre de l'intérieur.

Sur les frais d'instance :

25. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

26. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme B et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'Etat est condamné à verser à Mme B la somme de 500 euros avec intérêts au taux légal à compter du 19 novembre 2020.

Article 2 : L'Etat versera à Mme B une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 8 février 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Féménia, présidente,

- M. Bourgau, premier conseiller,

- M. Horn, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er mars 2023.

Le rapporteur,

Signé

T. BOURGAULa présidente,

Signé

J. FÉMÉNIA

La greffière,

Signé

P. MAGHRI

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2102134