Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2103727

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 12 mai 2021 et 3 avril 2022, la société Le Chêne, représentée par la SELARL Ressources Publiques Avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 11 mars 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération attaquée méconnait les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales en tant qu'aucune note explicative de synthèse n'a été transmise aux conseillers communautaires ;

- elle méconnait les articles L. 153-19 et R. 153-8 du code de l'urbanisme dès lors qu'une nouvelle enquête publique aurait dû être organisée au regard des modifications apportées au projet postérieurement à la première enquête publique ;

- elle méconnait les dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement en ce que l'avis de la commission d'enquête est insuffisamment motivé ;

- elle méconnait les dispositions du 2° de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme en raison des insuffisances du projet d'aménagement et de développement durables ;

- le classement en zone UE des parcelles cadastrées AC 586, 658 et 682 à Petite-Forêt méconnait les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ;

- ce classement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire enregistré le 22 septembre 2021, la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole, représentée par l'AARPI Sphère Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Le Chêne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que l'argumentation de la requête n'est pas fondée.

Par une ordonnance du 10 mai 2022, la clôture immédiate de l'instruction a été prononcée, en application des articles R. 613-1 et R. 611-11-1 du code de justice administrative.

Un mémoire présenté pour la société Le Chêne a été enregistré le 3 juin 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Babski, rapporteur public,

- les observations de Me Dantec, avocate de la société Le Chêne,

- les observations de Me Macagno, avocat de la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. La société Le Chêne est propriétaire des parcelles cadastrées AC 586, AC 658 et AC 682 sur le territoire de la commune de Petite-Forêt. Par une délibération du 11 mars 2021, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Par la requête susvisée, la société Le Chêne demande au tribunal d'annuler cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ". Aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. () ".

3. Il résulte de ces dispositions que, dans les établissements publics de coopération intercommunale comptant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions de l'assemblée délibérante doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que l'exécutif n'ait fait parvenir aux membres de l'assemblée, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

4. Il ressort des mentions de la délibération du 11 mars 2021 que la convocation à la séance du conseil a été adressée aux conseillers communautaires le 3 mars 2021. Le projet de délibération leur a été transmis en même temps que la convocation. Si la note de synthèse adressée aux membres de l'assemblée délibérante comportait seulement le projet de délibération en litige, celui-ci retraçait l'historique de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal et les objectifs poursuivis, rappelait les conclusions de la commission d'enquête publique et mentionnait ses réserves et recommandations. Il relatait également le sens des avis des personnes publiques associées, rappelait les différents éléments composant le document d'urbanisme et exposait les grandes orientations du projet, des règlements écrits et graphiques ainsi que des orientations d'aménagement et de programmation, résumait les incidences du projet sur l'environnement ainsi que les modifications apportées au projet postérieurement à l'enquête publique. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la convocation adressée aux élus, que l'intégralité du projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été mise à la disposition des élus sur une plateforme dématérialisée. La société requérante n'apporte aucun élément susceptible de remettre en cause les mentions de la délibération sur ces différents points. Dans ces conditions, la délibération en litige n'a pas été édictée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales et le moyen doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; () ".

6. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

7. Il ressort des pièces du dossier que les 65 modifications apportées au projet de PLUi postérieurement à l'enquête publique procèdent soit du rapport de la commission d'enquête, soit des avis des personnes publiques associées et des communes membres ou bien des contributions formulées lors de l'enquête publique. Il apparaît qu'elles consistent en des modifications de zonages mineures, la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole faisant valoir sans être contestée que celles-ci portent sur 0,076% du territoire couvert par le plan, des précisions apportées au règlement et des ajustements du rapport de présentation. Ainsi, en dépit de leur nombre, ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet évalué à l'échelle du territoire de la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité tenant à l'absence de réalisation d'une nouvelle enquête publique en raison des modifications apportées au PLUi litigieux postérieurement à l'enquête publique menée du 15 septembre au 15 octobre 2020 doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement :

" () la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / () la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ".

9. Il résulte de ces dispositions que la commission d'enquête se doit d'apprécier les avantages et inconvénients du projet et d'indiquer, au moins sommairement, en donnant son propre avis, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. Elles ne lui imposent toutefois pas de répondre à chacune des observations présentées par le public au cours de l'enquête.

10. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission d'enquête n'a pas fait la synthèse des observations du public et des avis des personnes publiques consultées et n'a pas analysé les réponses apportées par le maitre d'ouvrage. Il n'apparaît pas non plus que la commission d'enquête, qui n'était pas tenue de répondre à l'ensemble des observations formulées au cours de l'enquête publique, n'aurait pas suffisamment rendu compte des préoccupations exprimées lors de cette enquête dans son rapport. Elle a ensuite rendu un avis favorable au projet de plan local d'urbanisme intercommunal assorti de 6 réserves et 15 recommandations motivées. En dépit du nombre de réserves et de recommandations, la commission d'enquête, qui a estimé que la qualité du projet a atteint un niveau permettant de lui accorder un avis favorable, doit être regardée comme ayant rendu un avis motivé et personnel. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit être écarté.

11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme :

" I.- Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code, dans sa version applicable au litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

12. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

13. Il ressort des pièces du dossier que le PADD du PLUi comporte un " axe n°1. Renforcer l'excellence économique et l'attractivité de l'agglomération et poursuivre le développement de l'emploi " qui se décline en plusieurs orientations dont l'une a trait à la confortation de la " compétitivité économique de l'agglomération " et qui comporte elle-même différents objectifs. Parmi ceux-ci figurent le développement de " l'accueil d'entreprises dans une gestion raisonnée du foncier " et la poursuite de " l'adaptation d'une offre commerciale équilibrée performante ". Par ailleurs, le règlement du PLUi prévoit que la zone UEa constitue une zone de rayonnement communal ou intercommunal accueillant une mixité d'activité économiques et permettant l'accueil d'activités artisanales, industrielles ou tertiaires. Si ce règlement limite, en zone UEa, les possibilités d'activités d'artisanat et de commerce de détail ainsi que celles de restauration à la création, l'extension ou la transformation d'installations complémentaires aux activités existantes, dans la limite de 25% de la surface initiale en ce qui concerne les activités de restauration, le classement des parcelles de la société requérante dans une telle zone n'est pas incohérent avec les orientations et objectifs du PADD appréciés dans leur ensemble et qui tendent à développer une offre commerciale aussi bien performante qu'équilibrée. Par suite, le moyen doit être écarté.

14. En cinquième lieu, les dispositions du 2° de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme ne sauraient être regardées comme imposant aux auteurs du plan local d'urbanisme de fixer des orientations précises et détaillées dans tous les domaines qu'elles énumèrent. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le PADD du PLUi fixe notamment comme orientation générale l'accélération de la transition énergétique ainsi que le déploiement des services numériques pour tous. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du PADD quant aux orientations relatives aux réseaux d'énergie et au développement des communications numériques manque en fait et doit être écarté.

15. En sixième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter.". Par ailleurs, selon le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal, les zones UE correspondent aux zones à vocation économique mixte.

16. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

17. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrée AC 586, AC 658 et AC 682 appartenant à la société Le Chêne classées en zone UEa se situent à Petite-Forêt au sein d'une vaste zone d'activités, en limite de la zone UG, soit une zone économique majeure à vocation commerciale, correspondant à la zone d'aménagement commercial de Petite-Forêt. La zone UEa a pour vocation l'accueil d'activités de commerce de détail, de restauration, de commerce de gros ainsi que toute activité de service où s'effectue l'accueil d'une clientèle, dans les limites mentionnées au point 13 du présent jugement. Si la nature des activités exercées sur les parcelles de la société requérante est, à la date de la décision attaquée, compatible avec un classement en zone UG, elle l'est également avec un classement en zone UEa. Au demeurant, si la société Le Chêne soutient qu'un classement de sa parcelle en zone UG aurait été plus approprié, il n'appartient pas au juge administratif de vérifier si un autre classement était possible, mais seulement de s'assurer que le classement retenu par les auteurs du plan n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Ainsi eu égard à la localisation de ces parcelles et au parti d'aménagement adopté par les auteurs du plan d'urbanisme tel que rappelé au point 13 du présent jugement, le classement en zone UEa, zone urbaine à vocation économique mixte, des parcelles de la société Le Chêne n'est pas manifestement erroné. Par suite le moyen tiré de l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Le Chêne doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Le Chêne demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Le Chêne la somme de 1 500 euros au bénéfice de la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Le Chêne est rejetée.

Article 2 : La société Le Chêne versera à la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Le Chêne et à la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole.

Délibéré après l'audience du 16 juin 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Chevaldonnet, président,

- M. Liénard, conseiller,

- Mme Leclère, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2022.

Le rapporteur,

Signé

Q. LIENARD

Le président,

Signé

B. CHEVALDONNET La greffière,

Signé

J. DEREGNIEAUX

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière