Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2104655

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 11 juin 2021, la commune de Marcq-en-Barœul, représentée par Me Balaÿ et Me Roels, demande au tribunal:

1°) d'annuler :

- l'arrêté du 21 décembre 2020 par lequel le préfet du Nord a prononcé sa carence au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et a fixé à 60 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du même code, à compter du 1er janvier 2020 et pour une durée de 3 ans ;

- le courrier du 21 décembre 2020 par lequel le préfet du Nord lui a notifié les objectifs triennaux de rattrapage pour la période 2020-2022 au titre de l'article 55 de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 ;

- les décisions implicite et explicite du 12 avril 2021 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 21 décembre 2020 est insuffisamment motivé dès lors que sa rédaction est stéréotypée ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation en ce qu'il a prononcé sa carence et en ce que la sanction est disproportionnée dès lors que les objectifs qui lui ont été fixés ne pouvaient être atteints, qu'elle fait preuve de volontarisme et qu'elle est confrontée à des difficultés, indépendantes de sa volonté, liées à la rareté du foncier disponible, dont le coût est par ailleurs très élevé, à la dynamique forte du logement privé, à des retards dans la réalisation des projets prévus et à l'absence d'outils efficaces pour lesquels la métropole européenne de Lille ou le préfet sont compétents ;

- les objectifs fixés pour la période 2020-2022 ne peuvent être atteints en raison de leur caractère démesuré, au regard du potentiel réel de logements locatifs sociaux de la commune et dès lors qu'ils ne prennent pas en compte le projet de renouvellement du quartier de la Briqueterie qui nécessitera de supprimer de tels logements.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 janvier 2023, le préfet du Nord conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les conclusions à fin d'annulation de la décision du 21 décembre 2020 fixant les objectifs triennaux de rattrapage pour la période 2020-2022 au titre de l'article 55 de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 sont irrecevables, dès lors que cette décision a le caractère d'un acte préparatoire, ne faisant pas grief ;

- les moyens soulevés par la commune de Marcq-en-Barœul ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Grard,

- les conclusions de M. Babski, rapporteur public,

- les observations de Me Balaÿ, représentant la commune de Marcq-en-Barœul ;

- et les observations de Me Farah, représentant le préfet du Nord.

Considérant ce qui suit :

1.Par un arrêté du 21 décembre 2020, le préfet du Nord a prononcé la carence de la commune de Marcq-en-Barœul au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et a fixé à 60 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du même code, à compter du 1er janvier 2020 et pour une durée de 3 ans. Par un courrier du même jour, le préfet du Nord a notifié à la commune ses objectifs triennaux de rattrapage pour la période 2020-2022 au titre de l'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Le 18 février 2021, la commune a formé un recours gracieux contre l'arrêté et le courrier préfectoraux du 21 décembre 2020, qui a été implicitement rejeté. Par une décision du 12 avril 2021, se substituant à la décision implicite de rejet, le préfet du Nord a explicitement rejeté le recours de la commune. Par sa requête, la commune de Marcq-en-Barœul doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler l'arrêté et le courrier préfectoraux du 21 décembre 2020, ensemble la décision du 12 avril 2021 rejetant son recours gracieux.

Sur l'arrêté du 21 décembre 2020 :

2.Aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois./ En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d'application, le transfert à l'Etat des droits de réservation mentionnés à l'article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l'obligation pour la commune de communiquer au représentant de l'Etat dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédente. () L'arrêté du représentant de l'Etat dans le département peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction. () ". Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.

En ce qui concerne la motivation :

3. En l'espèce, l'arrêté contesté comporte la mention des dispositions législatives et réglementaires dont il est fait application, fait état des étapes de la procédure contradictoire et mentionne les avis des commissions nationale et départementale SRU et du bureau du comité régional de l'habitat et de l'hébergement. Il indique que sur l'objectif de 351 logements sociaux assigné à la commune de Marcq-en-Barœul dans le cadre de ses obligations triennales 2017-2019, seuls 122 ont été réalisés, soit un taux de réalisation de 34,76 % tout en précisant qu'au moins 30 % de ces logements devaient être financés par des prêts locatifs aidés d'intégration et au plus 30 % par des prêts locatifs sociaux, les taux constatés étant respectivement de 25 % et 16,22 %. Sont aussi relatés de façon détaillée les éléments avancés par la commune lors de la procédure contradictoire, l'appréciation portée par le préfet sur ceux-ci et leur insuffisance pour justifier le non-respect par la commune de son objectif pour la période concernée. Ainsi la motivation mentionne les données propres à la commune de Marcq-en-Barœul et, quand bien même les pistes d'intervention qui auraient pu être menées seraient identiques à celles figurant dans les arrêtés du même jour prononçant la carence des communes de Mouvaux, Hallennes-lez-Haubourdin, Thumeries et Maing, n'est pas stéréotypée. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation peut être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de l'arrêté préfectoral :

4. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant.

S'agissant de la carence :

5. Il ressort des pièces du dossier que, sur la période 2017-2019, 122 logements sociaux ont été réalisés sur le territoire de la commune, soit un taux de réalisation de 34,76 % par rapport à l'objectif assigné par le préfet de 351 logements sociaux, 25 % d'entre eux ayant été financés par un prêt locatif aidé d'intégration et 16,22 % financés par un prêt locatif social.

Quant aux objectifs pour la période 2017-2019 :

6. L'illégalité d'un acte administratif non réglementaire ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. Cette exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée.

7. En l'espèce, par une décision du 27 juillet 2017, le préfet du Nord a, pour la période 2017 à 2019, fixé à la commune de Marcq-en-Barœul un objectif de réalisation de 351 logements locatifs sociaux, dont au moins 30 % de logements financés par un prêt locatif aidé d'intégration et au plus 30 % de logements financés par un prêt locatif social. Si la commune de Marcq-en-Barœul invoque, par voie d'exception, l'illégalité de cette décision du préfet du Nord, en tant qu'elle aurait fixé à la commune des objectifs impossibles à atteindre au cours de la période 2017-2019 en raison des circonstances locales, cette décision est toutefois devenue définitive, faute d'avoir fait l'objet, dans les délais, d'un recours contentieux. S'agissant d'un acte non réglementaire, la commune de Marcq-en-Barœul n'est ainsi pas fondée à exciper de son illégalité au soutien de ses conclusions dirigées contre l'arrêté du 21 décembre 2020 du préfet du Nord.

Quant aux difficultés rencontrées par la commune de Marcq-en-Barœul :

8. En premier lieu, il résulte de l'instruction que le territoire communal comprend 400 hectares de terrains classés en terres agricoles. Si la commune fait valoir que ces terrains ne peuvent être urbanisés, elle n'établit toutefois pas qu'une évolution de leur classement ne peut être envisagée dans le cadre du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) relevant de la métropole européenne de Lille (MEL). Elle n'est ainsi pas fondée à soutenir que la rareté du foncier, de même que le prix des terrains constructibles et la dynamique forte du logement privé par découpe des terrains privés constructibles existants, qui en sont la conséquence, ne résultent pas, au moins pour partie, des choix qu'elle a opérés. En tout état de cause, la rareté du foncier disponible dans la commune n'est pas telle qu'elle empêcherait toute construction nouvelle, le maire disposant, par ailleurs, d'autres moyens que ce type de construction afin d'atteindre les objectifs fixés.

9. En deuxième lieu, la commune soutient avoir rencontré des difficultés d'ordre général telles que la période d'épidémie de COVID, l'organisation des élections municipales et l'entrée en vigueur du nouveau PLUi de la MEL sans toutefois établir leur lien avec l'absence d'atteinte de ses objectifs. Elle se prévaut, d'autre part, de difficultés concernant trois opérations, l'une portée par Logis Métropole, l'autre située boulevard Clémenceau et la dernière avenue de la Marne, sans toutefois apporter d'éléments précis sur leur état d'avancement et concernant le décalage calendaire de livraison de ces opérations, le nombre de logements locatifs sociaux concernés ou les motifs concrets de ces difficultés.

10. En troisième lieu, il est constant que la MEL exerce la compétence en matière de PLU, incluant la détermination de la destination des sols. Si la commune fait valoir que la classification en zone AUDm de la rue du Fort par le document d'urbanisme en vigueur l'empêche de mener à bien tout projet de construction sur un tènement de sept hectares, elle ne justifie pas avoir sollicité la modification du classement de la zone auprès de la MEL. Elle n'établit pas non plus avoir sollicité en vain des modifications en vue notamment de permettre l'instauration d'une servitude de mixité sociale ou une baisse du seuil de dix-sept logements déclenchant l'obligation de construction de logements sociaux fixé dans l'orientation d'aménagement et de programmation thématique du PLU. Il ne résulte par ailleurs pas de l'instruction que les dispositions du programme local de l'habitat, relevant de la MEL, font opposition à l'atteinte de ses objectifs par la commune.

11. Enfin la commune n'établit pas ni même n'allègue avoir sollicité la MEL au cours de la période concernée afin que celle-ci exerce le droit de préemption urbain dont elle dispose, ni qu'aucun projet n'aurait permis une telle mise en œuvre.

Quant aux actions engagées par la commune de Marcq-en-Barœul :

12. Il résulte de l'instruction qu'en vue d'atteindre les objectifs qui lui sont fixés en matière de construction de logements sociaux sur son territoire, la commune de Marcq-en-Barœul a conclu avec l'Etat et la MEL un contrat de mixité sociale le 9 février 2017 pour la période 2016-2025. Toutefois, la commune ne développe dans ses écritures aucun élément quant à sa mise en œuvre effective par les différentes parties notamment en ce qui la concerne. S'il n'est par ailleurs pas sérieusement contesté par le préfet qu'elle a consacré 240 000 euros en 2018 et 200 000 euros en 2020 au financement du logement social, de telles dépenses sont toutefois susceptibles d'être déduites de son prélèvement au titre du logement social ou de la majoration de celui-ci. Il ne résulte en outre pas de l'instruction que la commune s'est dotée de tous les outils permettant d'atteindre ses objectifs, tels l'identification en lien avec l'établissement public foncier des sites susceptibles de faire l'objet de mutation à moyen ou long terme, le développement d'opérations d'acquisition-amélioration du parc social existant pour pallier le faible nombre de logements neufs, le développement d'une politique globale et systématique de conventionnement du parc privé existant avec l'Agence nationale de l'habitat ou le recours à l'intermédiation locative avec redevance plafonnée.

13. Par suite, le préfet n'a pas entaché d'erreur d'appréciation l'arrêté contesté en prononçant la carence de la commune de Marcq-en-Barœul au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation pour la période 2017-2019.

S'agissant de la sanction :

14. Eu égard aux seuls taux de réalisation des objectifs assignés à la commune au titre de la période 2017-2019 telles que mentionnés au point 5 du présent jugement, à l'absence de réalisation de ses objectifs lors de la période antérieure, le préfet ayant prononcé sa carence à ce titre par un arrêté du 22 décembre 2017, à la circonstance que sur le territoire de Marcq-en-Barœul, une demande d'attribution de logement social sur quatre a abouti en 2019 contre une sur 2,6 en 2017 et à l'insuffisance des efforts fournis par la commune pour remédier à cette situation, le préfet du Nord n'a pas infligé une sanction disproportionnée à la commune de Marcq-en-Barœul en fixant à 60 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du CCH, à compter du 1er janvier 2020 et pour une durée de 3 ans.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par la commune de Marcq-en-Barœul tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 décembre 2020 par lequel le préfet du Nord a prononcé sa carence au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et a fixé à 60 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du même code, à compter du 1er janvier 2020 et pour une durée de 3 ans doivent être rejetées.

Sur le courrier du 21 décembre 2020 :

16. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que la commune de Marcq-en-Barœul ne justifie pas être confrontée à des difficultés particulières en vue de la réalisation des objectifs triennaux qui lui ont été assignés. Par ailleurs, ses allégations quant au caractère irréaliste des objectifs qui lui ont été notifiés pour la période 2020-2022, en raison de l'absence du foncier nécessaire pour les atteindre, des seuls logements locatifs sociaux susceptibles d'être réalisés dans le cadre des projets déjà autorisés ou à venir et de la destruction de nombreux logements sociaux impliquée par l'opération de réhabilitation du quartier de la Briqueterie ne sont étayées par aucun élément. Dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir que la notification de ses objectifs 2020-2022 du 21 décembre 2020 du préfet du Nord est entachée d'une erreur d'appréciation.

17. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions à fin d'annulation de la décision du préfet du Nord en date du 21 décembre 2020 portant fixation des objectifs 2020-2022 de la commune de Marcq-en-Barœul doivent être rejetées.

Sur le rejet du recours gracieux :

18. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 12 avril 2021, se substituant à la décision implicite de rejet, par laquelle le préfet du Nord a explicitement rejeté le recours de la commune de Marcq-en-Barœul formé le 12 janvier 2021 contre les décisions du 21 décembre 2020, doivent être rejetées.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la commune de Marcq-en-Barœul doit être rejetée, y compris les conclusions relatives aux frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Marcq-en-Barœul est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Marcq-en-Barœul et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en est adressée au préfet du Nord.

Délibéré après l'audience du 4 mai 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Chevaldonnet, président,

- Mme Grard, première conseillère,

- M. Liénard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2023.

La rapporteure,

Signé

E. GRARD

Le président,

Signé

B. CHEVALDONNET

La greffière,

Signé

M. A

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière.