Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2106386

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2106386, les 10 août 2021 et 29 juin 2023, M. A C, représenté par Me Jamais, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération du 29 juin 2021 par laquelle le conseil municipal de la ville de Boulogne-sur-Mer a déclaré la parcelle cadastrée AB 167, située 15 rue du Puits d'amour, en état d'abandon manifeste ;

2°) d'annuler le procès-verbal définitif du 18 juin 2021 par lequel le maire de Boulogne-sur-Mer a constaté l'état d'abandon manifeste ;

3°) de mettre à la charge de l'administration la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens de l'instance.

Il soutient que :

- la délibération du conseil municipal contestée est insuffisamment motivée ;

- elle a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en l'absence de preuve de l'affichage et de l'insertion dans des journaux départementaux du procès-verbal provisoire, conformément aux dispositions de l'article L. 2243-2 du code général des collectivités territoriales ;

- elle est entachée d'un vice de procédure, les élus n'ayant pas été convoqués dans les délais et n'ayant pas été dûment informés, en l'absence de transmission préalable d'une note de synthèse, conformément aux dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation, son bien n'étant pas en état d'abandon manifeste.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 octobre 2021 et 23 janvier 2024, la commune de Boulogne-sur-Mer conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de M. C la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le procès-verbal du 18 juin 2021 constitue une simple mesure préparatoire, insusceptible de recours pour excès de pouvoir ;

- les moyens soulevés dans la requête sont infondés.

La clôture de l'instruction est intervenue trois jours francs avant l'audience en application du premier alinéa de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2109923, les 21 décembre 2021 et 29 juin 2023, M. A C, représenté par Me Jamais, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du Préfet du Pas-de-Calais du 21 octobre 2021 déclarant d'utilité publique l'acquisition de la parcelle cadastrée AB 167, située 15 rue du Puits d'amour, sur le territoire de la commune de Boulogne-sur-Mer, et déclarant cette parcelle immédiatement cessible au profit de la commune ;

2°) de mettre à la charge de l'administration la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ;

- il a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors qu'il n'est pas établi que la commune de Boulogne-sur-Mer ait transmis au préfet du Pas-de-Calais un dossier complet, conforme aux dispositions de l'article L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales, et que ce dernier ait été suffisamment informé ;

- il est entaché d'un vice de procédure, faute de preuve de la mise à disposition du public d'un registre et d'information du public via le site internet de la commune ;

- il est entaché d'une erreur de droit, le préfet du Pas-de-Calais s'étant indûment estimé en situation de compétence liée ;

- il est entaché d'une erreur de droit, le projet n'entrant pas dans le champ d'application des dispositions de l'article L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales ;

- il est illégal dès lors que la délibération du conseil municipal de Boulogne-sur-Mer du 29 juin 2021 est illégale pour être entachée d'une erreur d'appréciation, son bien n'étant pas en état d'abandon manifeste ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors que le projet ne présente aucune nécessité et que le bilan " coût avantage " est défavorable eu égard au coût du projet ;

- l'arrêté contesté est illégal en ce qu'il repose sur la délibération du conseil municipal du 29 juin 2021, laquelle est entachée d'un détournement de pouvoir et de procédure.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 février 2022, la commune de Boulogne-sur-Mer conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de M. C la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés dans la requête sont infondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 août 2022, le préfet du Pas-de-Calais conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens tirés de la méconnaissance des articles R. 11-3, R. 11-10 et R. 11-4 du code l'expropriation sont inopérants ;

- le moyen relatif à l'absence de nécessité publique et d'utilité publique est inopérant, le préfet étant en situation de compétence liée ;

- les autres moyens soulevés dans la requête sont infondés.

La clôture d'instruction a été fixée au 24 juillet 2023 par une ordonnance du 30 juin 2023.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Piou,

- les conclusions de Mme Allart, rapporteure publique,

- et les observations de Me Douchain, substituant Me Jamais, représentant M. C, et celles de Mme B, représentant la commune de Boulogne-sur-Mer.

Considérant ce qui suit :

1. M. C est propriétaire indivis d'un bien situé au 15 rue du Puits d'amour à Boulogne-sur-Mer. Le 19 février 2021, le maire de cette commune a dressé un procès-verbal provisoire d'abandon manifeste puis, le 18 juin 2021, un procès-verbal définitif. Par délibération du 29 juin 2021, le conseil municipal a déclaré la parcelle en état d'abandon manifeste et a décidé de poursuivre l'expropriation à son profit en vue de l'aménagement d'un musée napoléonien. Par la requête enregistrée sous le n° 2106386, M. C demande au tribunal d'annuler ce procès-verbal définitif ainsi que la délibération du conseil municipal du 29 juin 2021.

2. Par un arrêté du 21 octobre 2021, le préfet du Pas-de-Calais a déclaré d'utilité publique le projet d'acquisition par la commune de Boulogne-sur-Mer du bien de M. C en vue de sa réhabilitation en musée et a déclaré cessible ce bien. Par la requête enregistrée sous le n° 2109923, M. C demande au tribunal d'annuler cet arrêté.

Sur la jonction :

3. Les requêtes n° 2106386 et 2109923 présentées par M. C portent sur un même bien faisant l'objet d'une opération complexe et ont fait l'objet d'une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul et même jugement.

Sur le cadre juridique applicable au litige :

4. Aux termes de l'article L. 2243-1 du code général des collectivités territoriales : " Lorsque, dans une commune, des immeubles, parties d'immeubles, voies privées assorties d'une servitude de passage public, installations et terrains sans occupant à titre habituel ne sont manifestement plus entretenus, le maire engage la procédure de déclaration de la parcelle concernée en état d'abandon manifeste () ". Aux termes de l'article L. 2243-2 du même code : " Le maire constate, par procès-verbal provisoire, l'abandon manifeste d'une parcelle, après qu'il a été procédé à la détermination de celle-ci ainsi qu'à la recherche dans le fichier immobilier ou au livre foncier des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres intéressés. Ce procès-verbal indique la nature des désordres affectant le bien auxquels il convient de remédier pour faire cesser l'état d'abandon manifeste. / Le procès-verbal provisoire d'abandon manifeste est affiché pendant trois mois à la mairie et sur les lieux concernés ; il fait l'objet d'une insertion dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. En outre, le procès-verbal provisoire d'abandon manifeste est notifié aux propriétaires, aux titulaires de droits réels et aux autres intéressés ; à peine de nullité, cette notification reproduit intégralement les termes des articles L. 2243-1 à L. 2243-4. Si l'un des propriétaires, titulaires de droits réels ou autres intéressés n'a pu être identifié ou si son domicile n'est pas connu, la notification le concernant est valablement faite à la mairie ". Aux termes de l'article L. 2243-3 de ce code : " A l'issue d'un délai de trois mois à compter de l'exécution des mesures de publicité et des notifications prévues à l'article L. 2243-2, le maire constate par un procès-verbal définitif l'état d'abandon manifeste de la parcelle ; ce procès-verbal est tenu à la disposition du public. Le maire saisit le conseil municipal qui décide s'il y a lieu de déclarer la parcelle en état d'abandon manifeste et d'en poursuivre l'expropriation au profit de la commune, d'un organisme y ayant vocation ou d'un concessionnaire d'une opération d'aménagement visé à l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme, en vue soit de la construction ou de la réhabilitation aux fins d'habitat, soit de tout objet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement, y compris, le cas échéant, en vue de l'implantation d'installations industrielles, soit de la création de réserves foncières permettant la réalisation de telles opérations. () ". Enfin, aux termes de l'article L. 2243-4 de ce code : " L'expropriation des immeubles, parties d'immeubles, voies privées assorties d'une servitude de passage public, installations et terrains ayant fait l'objet d'une déclaration d'état d'abandon manifeste peut être poursuivie dans les conditions prévues au présent article. / Le maire constitue un dossier présentant le projet simplifié d'acquisition publique, ainsi que l'évaluation sommaire de son coût, qui est mis à la disposition du public, pendant une durée minimale d'un mois, appelé à formuler ses observations dans des conditions précisées par la délibération du conseil municipal. () Par dérogation aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le représentant de l'Etat dans le département, au vu du dossier et des observations du public, par arrêté : / 1° Déclare l'utilité publique du projet mentionné aux deuxième ou troisième alinéas et détermine la liste des immeubles ou parties d'immeubles, des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier ainsi que l'identité des propriétaires ou titulaires de ces droits réels ; / 2° Déclare cessibles lesdits immeubles, parties d'immeubles, parcelles ou droits réels immobiliers concernés ; / 3° Indique le bénéficiaire au profit duquel est poursuivie l'expropriation ()".

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le procès-verbal définitif du 18 juin 2021 :

5. Il résulte de l'ensemble des dispositions citées au point 4 que les procès-verbaux par lesquels le maire constate l'état d'abandon manifeste d'une parcelle ne constituent que de simples mesures préparatoires à la décision éventuelle du conseil municipal de déclarer cette parcelle en état d'abandon manifeste et d'en poursuivre l'expropriation. Les irrégularités dont ces procès-verbaux seraient entachés ne peuvent être invoquées qu'à l'appui des recours dirigés contre la décision du conseil municipal déclarant la parcelle en état d'abandon manifeste, une fois cette dernière intervenue. Par suite, la commune de Boulogne-sur-Mer est fondée à soutenir que les conclusions du requérant tendant à l'annulation du procès-verbal définitif d'abandon manifeste dressé le 18 juin 2021 par le maire sont irrecevables.

En ce qui concerne la délibération du conseil municipal de Boulogne-sur-Mer du 29 juin 2021 :

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la délibération en litige comporte la mention des dispositions législatives qui en constituent le fondement, rappelle la procédure suivie, comprend l'identification et la description du bien ainsi que des précisions suffisantes sur le projet envisagé et son coût. Elle n'avait pas, contrairement à ce qui est soutenu, à préciser les travaux nécessaires à la reprise du bien, pas plus que les risques éventuels que ferait courir le bien à la sécurité publique. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté.

7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le procès-verbal provisoire dressé le 19 février 2021 a fait l'objet d'une insertion dans deux journaux diffusés dans le département, la Voix du Nord et la Semaine du Boulonnais, ainsi que d'un affichage en mairie et sur place du 25 février au 25 mai 2021, comme en atteste le maire de Boulogne-sur-Mer par un certificat faisant foi jusqu'à preuve contraire. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2243-2 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs ()".

9. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions.

10. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été dûment convoqués le 23 juin 2021, soit dans le respect du délai prescrit par les dispositions précitées. Par ailleurs, cette convocation faite par voie électronique comprenait notamment un lien vers le projet de délibération en litige comprenant l'ensemble des informations utiles à l'examen par les élus municipaux de ce projet, quand bien même il ne faisait pas mention de la procédure judiciaire initiée par M. C, qui n'était au demeurant pas clairement évoquée par l'intéressé dans son courrier adressé à la commune le 18 mars 2021. Dans ces conditions, le moyen tiré de la convocation irrégulière des conseillers municipaux doit, en ses deux branches, être écarté.

11. En quatrième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. C et sa sœur ont hérité au décès de leur mère, le 18 août 2006, du bien objet de la délibération en litige et que, dès l'année 2006, la commune de Boulogne-sur-Mer a attiré leur attention sur l'état de délabrement de ce bien. A la suite d'un incendie intervenu à la fin du mois de juillet 2011, à l'exception de la pose de plaques de contreplaqué sur la fenêtre du rez-de-chaussée, aux fins d'éviter d'éventuelles intrusion, aucuns travaux n'ont par ailleurs été réalisés, laissant le bien sujet aux intempéries, lesquelles ont contribué encore davantage à sa détérioration. Si M. C soutient qu'une procédure judiciaire était en cours, initiée le 13 mai 2014 seulement, il n'établit par aucune pièce qu'il n'était pas en mesure de pourvoir aux premiers travaux nécessaires pour faire cesser l'état d'abandon manifeste, notamment ceux portant sur la couverture, après le dépôt du rapport de l'expert judiciaire le 14 décembre 2016, en dépit de l'allocation, par le juge du référé judiciaire par une ordonnance du 23 juillet 2014, d'une provision d'un montant de 34 211,11 euros. Par ailleurs, alors que le tribunal judiciaire de Boulogne-sur-Mer a condamné son assureur à l'indemniser de la somme de 337 883,91 euros, il n'a pas, avant l'expiration du délai de trois mois imparti par le procès-verbal provisoire du 19 février 2021, pris à l'égard de la commune un engagement ferme de faire réaliser des travaux de nature à faire cesser cet état ou même proposé à cette dernière la conclusion d'une convention en ce sens. La seule production d'attestations d'architectes se bornant à faire état d'un rendez-vous avec le requérant ne saurait suffire à caractériser un engagement de ce dernier. Enfin, contrairement à ce que soutient M. C, il ressort des pièces du dossier que l'état de dégradation du bien est visible depuis la voie publique, condition au demeurant non requise par les dispositions des articles L. 2243-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. Par suite, le moyen tiré de l'existence d'une erreur d'appréciation doit être écarté.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil municipal de Boulogne-sur-Mer du 29 juin 2021 doivent être rejetées.

En ce qui concerne l'arrêté du préfet du Pas-de-Calais du 21 octobre 2021 :

13. En premier lieu, il ne ressort d'aucune disposition législative ou réglementaire que la décision portant déclaration d'utilité publique, qui ne constitue pas une décision individuelle, et la décision de cessibilité des parcelles, doivent être motivées. Par suite, le moyen ainsi soulevé doit être écarté comme étant inopérant.

14. En deuxième lieu, il ressort de pièces du dossier que la commune de Boulogne-sur-Mer a constitué un dossier présentant le projet simplifié d'acquisition, et comprenant notamment l'identification du bien, une description de celui-ci et la mention de l'incendie dont il a fait l'objet en 2011, la procédure suivie et les observations de M. C, le projet envisagé et son coût. Il est par ailleurs justifié des mesures de publicité faites dans un journal local, aux portes de la mairie et sur place annonçant la consultation publique, sans qu'ait la moindre incidence l'absence de publication sur le site internet de la commune qui n'est requise par aucune disposition. Il est enfin démontré la tenue d'un registre mis à disposition du public du 22 juillet 2021 au 23 août 2021. Il ressort également des pièces du dossier que ce dossier et le registre ont été transmis au préfet du Pas-de-Calais qui a, ainsi, disposé de l'ensemble des informations nécessaires à l'adoption de son arrêté, sans qu'ait à cet égard d'incidence l'absence de mention des procédures judiciaires initiées par le requérant à l'encontre de l'assureur du bien. Le moyen tiré de l'existence d'un vice de procédure doit, par suite, être écarté.

15. En troisième lieu, il ne ressort pas des termes de l'arrêté litigieux que le préfet se serait indûment estimé en situation de compétence liée. Par suite, le moyen tiré d'une telle erreur de droit doit être écarté.

16. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que la commune de Boulogne-sur-Mer envisage de réhabiliter l'immeuble appartenant à M. C en vue d'y aménager, ainsi que dans le bâtiment voisin lui appartenant, situé 17 rue du Puits d'amour, un musée napoléonien. Un tel équipement culturel constitue une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement revêtant un intérêt collectif au sens des dispositions de l'article L. 2243-3 du code général des collectivités territoriales. Par suite, le moyen tiré de l'existence d'une erreur de droit doit être écarté.

17. En cinquième lieu, si le requérant soutient que le bien ne pouvait être considéré par le conseil municipal de Boulogne-sur-Mer, dans sa délibération, comme étant en état d'abandon manifeste au sens des dispositions du code général des collectivités territoriales, le moyen tiré d'une telle erreur d'appréciation, invoquée par la voie de l'exception, doit, pour les mêmes motifs que ceux retenus au point 11, être écartée.

18. En sixième lieu, il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.

19. Il ressort des pièces du dossier, et n'est pas sérieusement contesté, que le seul bâtiment situé au 17 rue du Puits d'amour, ancien palais napoléonien, ne permet pas la réalisation de l'équipement culturel projeté, faute notamment de comporter des espaces suffisants et adaptés pour l'accueil d'expositions temporaires ou de salles pédagogiques, d'un espace ouvert et de sanitaires accessibles aux personnes à mobilité réduite.

20. Par ailleurs, l'aménagement d'un équipement culturel, en lien avec l'histoire de la ville, revêt un caractère d'intérêt général. Il ressort en outre des éléments produits par la commune de Boulogne-sur-Mer que si le projet est évalué à 1 127 000 euros, comprenant le coût d'acquisition du bien appartenant à M. C tel qu'évalué par les services du domaine, et le coût d'une réhabilitation dans les règles de l'art, cette somme n'apparait pas excessive au regard du budget annuel d'investissement de la commune. Dans ces conditions, compte tenu de l'état de délabrement avancé et ancien du bien de M. C, le préfet du Pas-de-Calais n'a pas commis d'erreur d'appréciation en retenant le caractère d'utilité publique de l'opération projetée.

21. En septième et dernier lieu, la circonstance que la commune ait proposé à M. C et sa sœur, à la suite de l'incendie du mois de juillet 2011, d'acquérir leur bien, proposition qui avait au demeurant suscité l'intérêt de cette dernière, ne suffit pas à établir l'existence d'un détournement de pouvoir ou de procédure alors qu'il résulte de ce qui a été dit au point 11 que ce bien est effectivement en état d'abandon manifeste, justifiant ainsi l'engagement de la procédure prévue aux articles L. 2243-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

22. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas davantage fondé à demander l'annulation de l'arrêté contesté du préfet du Pas-de-Calais du 21 octobre 2021.

Sur les dépens :

23. La présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées en ce sens par M. C dans l'instance n° 2106386 doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Boulogne-sur-Mer et de l'Etat, qui ne sont pas partie perdante dans la présente instance, les sommes que M. C demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de ce dernier une somme au titre des frais que la commune de Boulogne-sur-Mer, qui se défend seule, soutient avoir exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de M. C n° 2106386 et n° 2109923 sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune-de-Boulogne-sur-Mer sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, à la commune de Boulogne-sur-Mer et au ministre de l'intérieur et des Outre-mer.

Copie en sera adressée au préfet du Pas-de-Calais.

Délibéré après l'audience du 6 févier 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Leguin, présidente,

M. Borget, premier conseiller,

Mme Piou, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 février 2024.

La rapporteure,

signé

C. PIOU

La présidente,

signé

A-M. LEGUINLa greffière,

signé

S. SING

La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

Nos 2106386, 2109923