Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2107040

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 6 septembre 2021 et le 3 avril 2022, la société Le Vivier, représentés par la SAS Huglo Lepage, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler dans son ensemble la délibération du 11 mars 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal ainsi que la décision du 6 juillet 2021 rejetant son recours gracieux ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe en zone N les parcelles cadastrées 1967, 1475, 462, 601, 701, 615 et 1965 et en zone UEa les parcelles cadastrées 1965, 1724 et 1725 situées à Prouvy ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération attaquée méconnait les dispositions des articles L. 2121-10 et

L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales en tant que les conseillers communautaires n'ont pas été régulièrement convoqués et informés du projet soumis à leur approbation ;

- elle méconnait les dispositions de l'article L. 104-4, R. 151-1 et R. 151-3 du code de l'urbanisme au regard de l'insuffisance de l'évaluation environnementale ;

- elle méconnait le principe d'équilibre prévu par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme intercommunal est entaché de contradiction manifeste entre ses différentes composantes ;

- le classement des parcelles en zone N et en zone UEa est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- ce classement méconnaît le principe d'égalité de traitement eu égard au classement opéré des parcelles PRO03 et ROU03.

Par un mémoire enregistré le 14 janvier 2022, la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole, représentée par l'AARPI Sphère Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société Le Vivier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que l'argumentation de la requête n'est pas fondée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Babski, rapporteur public,

- les observations de Me Begel, représentant la société Le Vivier,

- les observations de Me Macagno, représentant la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. La société Le Vivier est propriétaire des parcelles cadastrées A 1967, A 1475, A 462, A 1724, A 1725, A 601, A 1965, A 701 et A 615 sur le territoire de la commune de Prouvy. Par une délibération du 11 mars 2021, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal. Par la requête susvisée, la société Le Vivier demande au tribunal d'annuler cette délibération, à titre principal, dans son ensemble et, à titre subsidiaire, en tant qu'elle classe en zone N les parcelles cadastrées A 1967, A 1475, A 462, A 601, A 701, A 615 ainsi qu'une partie de la parcelle A 1965 et en zone UEa les parcelles cadastrées A 1724 et A 1725 ainsi que l'autre partie de la parcelle A 1965, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la convocation et l'information des conseillers métropolitains :

2. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ". Aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. () ".

3. Il résulte de ces dispositions que, dans les établissements publics de coopération intercommunale comptant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions de l'assemblée délibérante doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que l'exécutif n'ait fait parvenir aux membres de l'assemblée, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

4. Il ressort des mentions de la délibération du 11 mars 2021 que la convocation à la séance du conseil a été adressée aux conseillers communautaires le 3 mars 2021, soit dans le respect du délai de cinq jours francs prévu par les dispositions combinées des article L. 2121-12 et L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales. Le projet de délibération leur a été transmis en même temps que la convocation. Si la note de synthèse adressée aux membres de l'assemblée délibérante comportait seulement le projet de délibération en litige, celui-ci retraçait l'historique de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal et les objectifs poursuivis, rappelait les conclusions de la commission d'enquête publique et mentionnait ses réserves et recommandations. Il relatait également le sens des avis des personnes publiques associées, rappelait les différents éléments composant le document d'urbanisme et exposait les grandes orientations du projet, des règlements écrits et graphiques ainsi que des orientations d'aménagement et de programmation, résumait les incidences du projet sur l'environnement ainsi que les modifications apportées au projet postérieurement à l'enquête publique. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l'intégralité du projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été mise à la disposition des élus sur une plateforme dématérialisée. La société requérante n'apporte aucun élément susceptible de remettre en cause les mentions de la délibération et de la convocation sur ces points. Dans ces conditions, la délibération en litige n'a pas méconnu les articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales et le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne l'évaluation environnementale :

5. Aux termes de l'article L. 104-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionné aux articles L. 104-1 et L.104-2: / 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; / 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; / 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu. ". Aux termes de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : / () / 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; / () / Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée () ".

6. Il ressort des pièces du dossier que l'évaluation environnementale stratégique intégrée au rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal décrit les incidences notables que le plan est susceptible d'avoir sur l'environnement, en particulier sur les zones nouvellement ouvertes à l'urbanisation et les zones présentant un enjeu environnemental important comme les zones Natura 2000. Elle présente en outre les mesures envisagées pour éviter, réduire ou compenser les impacts du plan. Des études spécifiques ont par ailleurs été réalisées sur les secteur susceptibles d'être ouverts à l'urbanisation, en vue de la détection d'éventuelles zones humides. L'absence de réalisation d'une telle étude concernant les parcelles de la société requérante ne permet pas, à elle seule, de regarder le rapport de présentation, au titre de l'évaluation environnementale, comme insuffisant ou dépourvu de caractère proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme intercommunal en cause, qui couvre 26 384 hectares dont 5 645 ont été classés en zone naturelle, aux effets de sa mise en œuvre et aux enjeux environnementaux des parcelles considérées, le classement en zone naturelle de ces parcelles étant au demeurant identique au document d'urbanisme précédemment en vigueur. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de l'évaluation environnementale doit être écarté.

En ce qui concerne le principe d'équilibre :

7. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; () ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire couvert par le document d'urbanisme et non pas à l'échelle d'un seul secteur.

8. Il ressort des pièces du dossier que dans le cadre du plan local d'urbanisme intercommunal contesté 11 893 hectares sont classés en zone agricole et 5 645 hectares en zone naturelle, soit respectivement 46,22% et 23,18% du territoire couvert par ce plan. En vue de la préservation de ces zones, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) mentionne comme objectif une consommation foncière d'espaces naturels et agricoles limitée à 177 hectares sur 15 ans, soit 11 hectares par an grâce à une mobilisation du foncier prioritairement en renouvellement urbain et en densification du tissu urbain existant. L'instauration par le règlement du plan d'une limite de hauteur des constructions en zone UEa, fixée à 13 mètres, quand bien même elle limiterait le type d'activité économique susceptible d'y être développé, n'a pas pour effet d'instaurer un déséquilibre manifeste au détriment de la préservation des espaces naturels et agricoles, cette zone UEa ne représentant qu'une superficie totale de 182 hectares soit 0,007% du territoire de la communauté d'agglomération. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'équilibre énoncé au 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne la cohérence entre le règlement et les objectifs du PADD et les dispositions du rapport de présentation :

9. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " I.- Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. / Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / () ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

10. En l'espèce, le rapport de présentation mentionne un objectif de création de 14 000 emplois sur la période d'application du plan local d'urbanisme, nécessitant pour la création de 4 500 d'entre eux la mobilisation de 300 hectares dans des zones aménagées et spécialisées dans l'accueil d'activités, le reste des emplois devant être créés dans des zones de tissu urbain mixte. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'instauration, par le règlement du PLUi, d'une zone UEa sur une partie des parcelles de la société requérante caractérise une incohérence entre ce règlement et le rapport de présentation, une telle zone permettant le développement d'activités économiques mixtes et de participer ainsi au développement de l'emploi. En outre, même si le rapport de présentation préconise la recherche de grandes parcelles de plus de 5 hectares en faveur du développement industriel le long du canal de l'Escaut, le maintien de zones naturelles dans ce secteur répond aux objectifs fixés par le PADD en termes de gestion raisonnée du foncier, de réduction de la consommation des terrains agricoles et naturels et de limitation de l'extension urbaine. Dans ces conditions, et à l'échelle du territoire couvert par le plan local d'urbanisme intercommunal, le règlement graphique et le zonage qui l'accompagne ne sont pas incohérents avec les objectifs et orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables, appréciés dans leur ensemble. Le moyen tiré de l'incohérence entre le règlement, les dispositions du rapport de présentation et les objectifs du PADD doit donc être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles en zone UEa :

11. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Par ailleurs, selon le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal, les zones UE correspondent aux zones à vocation économique mixte.

12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

13. En l'espèce, les parcelles, appartenant à la société Le Vivier, cadastrées 1724 et 1725 ainsi qu'une partie de la parcelle cadastrée 1965, situées à Prouvy relèvent d'une zone UEa ainsi qu'il a été mentionné ci-dessus. Cette zone jouxte une zone d'habitation " UA " située au nord. Des bâtiments construits vers 1910 et correspondant aux locaux d'une ancienne fabrique de levure sont implantés sur ces parcelles et abritent actuellement une pépinière d'entreprises dont il n'est pas allégué que les activités seraient incompatibles avec un classement en zone UEa, lequel permet notamment, selon le règlement écrit du plan en litige, l'exercice d'activités d'entrepôt et de bureau. Si la société Le Vivier soutient qu'un classement de sa parcelle en zone UZ, c'est-à-dire en parcs d'activités industriels et logistiques majeurs, aurait été plus approprié, il n'appartient pas au juge administratif de vérifier si un autre classement était possible, mais seulement de s'assurer que le classement retenu par les auteurs du plan n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige n'accueillent plus d'activités industrielles, lesquelles sont, en tout état de cause, autorisées dans la zone UEa à condition de ne pas aggraver les nuisances et inconvénients pour le voisinage et dans le respect des règles sanitaires en vigueur. Dans ces conditions, au regard du parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal qui tend notamment à soutenir l'implantation d'activités économiques en milieu urbain en permettant le maintien et le développement des activités économiques compatibles avec l'habitat ou ne lui nuisant pas au sein des tissus urbains grâce à une règlementation et une offre foncière adaptées et compte-tenu de la localisation des parcelles en mitoyenneté d'une zone d'habitation, de la nature des constructions qui y sont implantées et des activités qui y sont exercées, le classement en zone UEa, zone urbaine à vocation économique mixte, des parcelles 1965, 1724 et 1725 n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Le moyen doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles en zone N :

14. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : () / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels () ".

15. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le PADD comporte une orientation tendant à " Organiser un développement urbain économe en foncier ". Cette orientation consiste, selon le PADD, à réduire la consommation de terrains agricoles ou naturels en reconquérant prioritairement le foncier disponible au sein de l'enveloppe urbaine existante. En outre, parmi les enjeux et défis du territoire, le rapport de présentation préconise de limiter l'imperméabilisation et favoriser l'infiltration des eaux de pluie pour limiter les inondations et recharger la nappe. Il fixe par ailleurs un périmètre d'inconstructibilité de 50 mètres autour des cours d'eau identifiés par la Charte du Parc Naturel Régional Scarpe-Escaut et de 4 mètres pour les autres cours d'eau. Enfin, le rapport de présentation mentionne que la délimitation de la zone naturelle s'est notamment effectuée en prenant en compte les zones humides et à dominante humide.

16. D'autre part, les parcelles cadastrées 1967, 1475, 462, 601, 701, 615 ainsi qu'une partie de la parcelle 1965 sur le territoire de la commune de Prouvy consistent en deux étendues majoritairement boisées d'une superficie totale d'environ 10 hectares ne supportant aucune construction. Elles sont séparées par une zone UEa recouvrant l'ancienne fabrique de levure Gist-Brocades et sont bordées au nord par une zone d'habitation " UA " ainsi que par une voie ferrée et au sud par le canal de l'Escaut dont les rives sont protégées par un périmètre d'inconstructibilité. Si, selon la société requérante, des études pédologiques et floristiques réalisées sur d'autres parcelles ont démontré l'absence de zone humide sur celles-ci alors que le SDAGE Artois-Picardie les classait en zone à dominante humide, cette circonstance ne permet pas d'établir l'absence de zone à dominante humide sur les terrains de la société requérante qui ne produit aucune étude relative à la nature de ses propres parcelles. Par ailleurs, la circonstance que certaines parcelles situées le long de l'Escaut auraient été ouvertes à l'urbanisation sur le territoire de la commune de Prouvy afin d'accueillir l'extension du port fluvial de Prouvy-Rouvignies est sans incidence sur le classement des parcelles en litige en zone naturelle ni ne caractérise une rupture d'égalité au regard des justifications apportées par le PADD et le rapport de présentation relatives à leur localisation en mitoyenneté du port fluvial actuel et à la présence d'un quai de déchargement. Dans ces conditions, eu égard à la configuration des parcelles qui ont conservé le caractère d'espaces naturels au sens du 3° de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme et au parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan, tel qu'exposé au point 15 du présent jugement, le classement des parcelles précitées de la société Le Vivier en zone N n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Le moyen doit par suite être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Le Vivier doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Le Vivier demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Le Vivier la somme de 1 500 euros au bénéfice de la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Le Vivier est rejetée.

Article 2 : La société Le Vivier versera à la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Le Vivier et à la communauté d'agglomération Valenciennes Métropole.

Délibéré après l'audience du 16 juin 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Chevaldonnet, président,

- M. Liénard, conseiller,

- Mme Leclère, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2022.

Le rapporteur,

Signé

Q. LIENARD

Le président,

Signé

B. CHEVALDONNET La greffière,

Signé

J. DEREGNIEAUX

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière