Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2107996

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 11 octobre 2021, le 10 juin 2022 et le 23 août 2022, Mme C A, représentée par Me Jamais, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle la ministre des armées a refusé de lui communiquer :

- l'intégralité de son dossier administratif ;

- du rapport de l'enquête administrative mise en œuvre par l'inspecteur du travail des armées, saisi suite au signalement effectué par elle via la cellule Thémis et de l'ensemble de ses annexes et plus généralement de l'intégralité des actes et écrits établis suite à ce signalement ;

- concernant la procédure préalable à l'adoption de l'arrêté lui refusant sa titularisation : l'avis émis le 18 mars 2021 par la commission administrative paritaire centrale compétente à l'égard du corps des adjoints administratifs du ministère de la défense, le procès-verbal de la commission administrative paritaire centrale compétente à l'égard du corps des adjoints administratifs du ministère de la défense en date du 18 mars 2021, a minima dans ses parties relatives à sa situation personnelle, l'intégralité du dossier tel que présenté par l'administration à la commission administrative paritaire le 18 mars 2021 ;

- concernant la première prorogation de sa période de stage, soit du 1er mai 2020 au 1er novembre 2020 : l'avis émis par la commission administrative paritaire centrale compétente à l'égard du corps des adjoints administratifs du ministère de la défense concernant la prorogation de sa période de stage, le procès-verbal de la commission administrative paritaire centrale compétente à l'égard du corps des adjoints administratifs du ministère de la défense, a minima dans ses parties relatives à sa situation personnelle, l'intégralité du dossier tel que présenté par l'administration à la commission administrative paritaire ayant statué sur la première prorogation de sa période de stage ;

- concernant la seconde prorogation de sa période de stage du 1er novembre 2020 au 1er mai 2021 : l'avis émis par la commission administrative paritaire centrale compétente à l'égard du corps des adjoints administratifs du ministère de la défense concernant la seconde prorogation de sa période de stage, le procès-verbal de la commission administrative paritaire centrale compétente à l'égard du corps des adjoints administratifs du ministère de la défense, a minima, ses parties relatives à sa situation personnelle, l'intégralité du dossier tel que présenté par l'administration à la commission administrative paritaire ayant statué sur la seconde prorogation de sa période de stage ;

2°) d'enjoindre à la ministre des armées de lui communiquer l'ensemble de ces documents dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est recevable ;

- le refus de communication méconnait la législation sur l'accès aux documents administratifs ;

- la commission d'accès aux documents administratifs a exprimé un avis favorable à la communication de ces documents ;

- la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit ;

- certains des documents demandés ne lui ont pas été communiqués, notamment le rapport d'enquête administrative et les 8 pièces complémentaires jointes à la lettre 21002626/ARM/SGA/ESNJ NE du 20 avril 2021, le rapport d'enquête administrative de l'inspecteur du travail des armées, ses annexes, les témoignages et tout autre écrit accompagnant ladite procédure d'enquête.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 9 mai 2022 et le 19 août 2022, la ministre des armées conclut au prononcé d'un non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction et au rejet des conclusions présentées par Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- une partie des documents sollicités a été communiquée à Mme A dans le cadre de l'instance en référé engagée le 14 juin 2021 ;

- le surplus des documents sollicités par Mme A lui a été communiqué en cours d'instance.

Par ordonnance du 19 août 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 12 septembre 2022 à 12h.

Par un courrier du 24 août 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la décision à intervenir était susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation de la décision portant refus de communication des arrêtés des 7 mai 2019, 15 juillet 2020 et 15 décembre 2020, de l'attestation pôle emploi et de l'état des services de Mme A, de la lettre du 22 février 2021 relative à l'ouverture d'une procédure disciplinaire à l'encontre de Mme A, des arrêts maladies de Mme A, de l'échange de courriels en date du 3 mars 2021, de la fiche de poste " secrétaire encadrant JDC ", du rapport de fin de stage de l'établissement du service national Nord-est en date du 9 mars 2020, de l'avis du centre du service national de Lille du 5 mars 2020, de l'avis de la commission administrative paritaire du 22 juin 2020, du second rapport de stage de l'établissement du service national Nord-est en date du 30 septembre 2020, de l'avis de la commission administrative paritaire du 26 novembre 2020, du rapport de l'établissement du service national Nord-est du 30 septembre 2021 relatif à la demande de non titularisation de Mme A, du courrier en date du 20 avril 2021 et du procès-verbal de la commission administrative paritaire du 18 mars 2021, dès lors que ces documents ont été communiqués à Mme A les 25 et 28 juin 2021.

Par un mémoire en observations sur le moyen d'ordre public, enregistré le 24 août 2022, Mme C A, représentée par Me Jamais, conclut aux mêmes fins que ses précédents mémoires, en faisant valoir que si des pièces ont été transmises dans le cadre de l'instance de référé n° 2104582, l'administration n'a pas fait droit intégralement à sa demande.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. B en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

A été entendus au cours de l'audience publique du 16 septembre 2022 :

- le rapport de M. Paganel, magistrat désigné,

- et les conclusions de Mme Lançon, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 7 mai 2019, Mme A a été nommée en qualité d'adjointe administrative stagiaire de l'Etat à compter du 1er mai 2019. Elle a été affectée au centre du service national et de la jeunesse de Lille, service du ministère des armées. Son stage a été prolongé à deux reprises pour une durée totale d'un an. Par un arrêté du 24 mars 2021, l'intéressée a été radiée des cadres du ministère des armées pour insuffisance professionnelle. Par un courrier du 20 avril 2021, réceptionné le 23 avril suivant, Mme A a sollicité auprès du ministère des armées la communication : 1°) de l'intégralité de son dossier administratif ; 2°) du rapport de l'enquête administrative mise en œuvre par l'inspecteur du travail des armées, saisi suite au signalement effectué par elle via la cellule Thémis et de l'ensemble de ses annexes et plus généralement de l'intégralité des actes et écrits établis suite à ce signalement ; 3°) concernant la procédure préalable à l'adoption de l'arrêté lui refusant sa titularisation, de l'avis émis le 18 mars 2021 par la commission administrative paritaire, du procès-verbal de la commission administrative paritaire en date du 18 mars 2021, de l'intégralité du dossier tel que présenté par l'administration à la commission administrative paritaire le 18 mars 2021 ; 4°) concernant la première prorogation de sa période de stage du 1er mai 2020 au 1er novembre 2020, de l'avis émis par la commission administrative paritaire concernant la première prorogation de sa période de stage, du procès-verbal de la commission administrative paritaire, a minima, des parties du procès-verbal relatives à sa situation personnelle, de l'intégralité du dossier tel que présenté par l'administration à la commission administrative paritaire ayant statué sur la première prorogation de sa période de stage ; 5°) concernant la seconde prorogation de sa période de stage du 1er novembre 2020 au 1er mai 2021, de l'avis émis par la commission administrative paritaire concernant la seconde prorogation de sa période de stage, du procès-verbal de la commission administrative paritaire, a minima, des parties du procès-verbal relatives à sa situation personnelle et de l'intégralité du dossier tel que présenté par l'administration à la commission administrative paritaire ayant statué sur la seconde prorogation de sa période de stage. Cette demande a été implicitement rejetée le 24 mai 2021. En l'absence de réponse de l'administration, Mme A a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) par une demande enregistrée à son secrétariat le 11 juin 2021. Le 22 juillet 2021, la CADA a émis un avis favorable, sous certaines réserves, à la communication de ces documents à l'intéressée. Par la présente requête, Mme A doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration pendant deux mois à compter de l'enregistrement de la demande d'avis au secrétariat de la CADA qui s'est substituée à la décision implicite de rejet née le 24 mai 2021 du silence initialement gardé sur sa demande.

Sur l'étendue du litige :

2. Il ressort des éléments du dossier que, par lettre du 3 mai 2022, postérieurement à l'enregistrement de la requête, la ministre des armées a communiqué à la requérante des pièces de son dossier administratif. Par ailleurs, étaient joints au mémoire en défense reçu le 9 mai 2022, les procès-verbaux de la commission administrative paritaire locale des séances du 19 juin 2020 et du 20 novembre 2020 et le procès-verbal de la commission administrative paritaire centrale de la séance du 18 mars 2021. Dans ces conditions, les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction présentées par Mme A sont devenues sans objet en tant qu'elles concernent ces documents communiqués en cours d'instance. Il n'y pas lieu d'y statuer.

Sur la recevabilité de la requête :

3. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'inventaire détaillé des pièces produites à l'instance de référé n° 2104582 par la ministre des armées que Mme A a eu communication, les 25 et 28 juin 2021, des arrêtés la concernant en date des 7 mai 2019, 15 juillet 2020 et 15 décembre 2020, de l'attestation destinée au pôle emploi et de ses états de services, de la lettre du 22 février 2021 relative à l'ouverture d'une procédure disciplinaire à son encontre, de ses arrêts maladie, de l'échange de courriels en date du 3 mars 2021, de la fiche de poste " secrétaire encadrant JDC ", du rapport de fin de stage de l'établissement du service national nord-est en date du 9 mars 2020, de l'avis du centre du service national de Lille du 5 mars 2020 concernant sa titularisation, de l'avis de la commission administrative paritaire du 22 juin 2020, du second rapport de fin de stage de l'établissement du service national nord-est en date du 30 septembre 2020, de l'avis de la commission administrative paritaire du 26 novembre 2020 et du courrier en date du 20 avril 2021 du directeur de l'établissement du service national et de la jeunesse nord-est faisant suite au signalement effectué par celle-ci via la cellule Themis. Dès lors, les conclusions de la requête tendant à l'annulation de la décision en litige en tant qu'elle refuse la communication des documents précités, sont irrecevables et doivent être rejetées.

Sur le surplus des conclusions de la requête :

4. Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des chapitres Ier, III et IV du présent titre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. () ". Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. () ". Aux termes de l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ". Aux termes de l'article 18 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, " Le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. Il ne peut être fait état dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques de l'intéressé. Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi ".

5. Il résulte des dispositions du code des relations entre le public et l'administration que les documents doivent être existants pour pouvoir être communiqués. Par conséquent, l'administration n'est tenue de communiquer que les documents qu'elle détient. Il appartient, à ce titre, au juge administratif de tenir compte des allégations des parties pour apprécier si le document dont la communication est demandée existe bien et s'il est toujours aux mains de l'administration. Enfin, il revient à l'administration de démontrer qu'elle est dans l'impossibilité matérielle de produire les documents en cause.

6. En premier lieu, Mme A soutient que le rapport d'enquête administrative de l'inspecteur du travail des armées et ses annexes, comprenant notamment les témoignages et tout autre écrit accompagnant ladite procédure d'enquête ainsi que les actes et écrits établis à la suite du signalement effectué par elle via la cellule Themis, ne lui ont pas été communiqués. Si une enquête administrative a effectivement été menée en interne par deux inspecteurs, ainsi qu'en atteste le courrier 21002626/ARM/SGA/ESNJ NE du 20 avril 2021 adressé à l'inspecteur du travail des armées par le directeur de l'établissement d'affectation de Mme A, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une enquête aurait été menée par l'inspecteur du travail. C'est donc sans méconnaître les dispositions du code des relations entre le public et l'administration que la ministre des armées a rejeté la demande de communication des documents en cause.

7. En second lieu, hors le cas où une procédure disciplinaire est en cours et où le droit d'accès au dossier individuel est régi par des dispositions spéciales, il résulte des dispositions précitées que le dossier individuel d'un agent public est au nombre des documents administratifs communicables à l'agent intéressé. Le dossier administratif d'un agent public doit contenir tous les éléments relatifs à sa carrière, tels que les arrêtés de nomination, d'avancement, de promotion interne, de changement de position statutaire, ses évaluations professionnelles, les informations relatives aux formations suivies, ses arrêtés de mise en congé, ainsi que, le cas échéant, les sanctions disciplinaires dont il a fait l'objet.

8. Mme A soutient que la communication de son dossier administratif tel que présenté par l'administration à la commission administrative paritaire le 18 mars 2021, le 19 mai 2020 et le 20 novembre 2020 est incomplète. Ces documents sont des documents administratifs communicables à l'intéressée en application des dispositions précitées de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, ainsi que l'a relevé la CADA dans son avis du 22 juillet 2021. Il ressort des pièces du dossier que Mme A a été soumise à un suivi et à une évaluation personnalisée à l'issue d'une période de parrainage. Dès lors, en ne produisant aucun élément permettant de s'assurer du caractère complet du dossier administratif communiqué à l'intéressée, alors même qu'il ressort des pièces du dossier que celle-ci a fait l'objet d'une évaluation personnalisée, la ministre a méconnu les dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration.

9. Il résulte de ce qui précède que Mme A est seulement fondée à demander l'annulation de la décision de refus de communication de la ministre des armées en tant qu'elle porte sur son dossier administratif tel que présenté par l'administration à la commission administrative paritaire et plus particulièrement les documents relatifs à son suivi et à son évaluation personnalisée.

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

10. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / () ".

11. L'exécution du présent jugement implique nécessairement que le ministre des armées délivre à Mme A une copie de son dossier administratif tel que présenté par l'administration à la commission administrative paritaire le 18 mars 2021, le 19 mai 2020 et le 20 novembre 2020 et plus particulièrement les documents relatifs à son suivi et à son évaluation personnalisée. Ces documents, qui devront être communiqués dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, occulteront les mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable autre que Mme A ou faisant apparaître le comportement d'une personne autre que celle-ci. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, partie perdante dans la présente instance, la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction présentées par Mme A en ce qui concerne les documents communiqués en cours d'instance.

Article 2 : La décision implicite de la ministre des armées est annulée en tant qu'elle refuse de communiquer à Mme A son dossier administratif tel que présenté par l'administration à la commission administrative paritaire et plus particulièrement les documents relatifs à son suivi et à son évaluation personnalisés.

Article 3 : Il est enjoint au ministre des armées de communiquer à Mme A les documents énumérés au point 9 des motifs du jugement. Cette communication sera faite selon les modalités prévues au point 11 des motifs du jugement et ce, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 4 : L'Etat versera à Mme A la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme C A et au ministre des armées.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 septembre 2022.

Le magistrat désigné,

Signé

M. B La greffière,

Signé

A. BEGUE

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,