Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2108398

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 25 octobre 2021 et le 21 octobre 2022, M. A F, représenté par Me Stienne-Duwez, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 26 juillet 2021 par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice, l'a révoqué de ses fonctions ;

2°) d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, de le réintégrer dans ses fonctions à la date du 31 août 2021 dans le délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge du garde des sceaux, ministre de la justice, la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente ;

- il est insuffisamment motivé ;

- il est entaché de vices de procédure dès lors que le conseil de discipline a été saisi par une autorité incompétente, que les observations écrites du requérant n'ont pas été lues lors du conseil de discipline, que l'avis du conseil de discipline ne lui a pas été communiqué, ce qui l'a privé de la possibilité de vérifier qu'il était suffisamment motivé, que le rapport disciplinaire contenait des pièces relatives à des faits prescrits qui ne pouvaient être retenus contre lui, que le dossier disciplinaire était incomplet dans la mesure où n'y figurait pas l'ensemble des notations et évaluations de l'agent, que le comportement inadapté qui lui est imputé dans ce même rapport n'est pas suffisamment précisé ;

- il est entaché d'erreur de droit dès lors que l'action disciplinaire portant sur les cumuls d'activités était prescrite ;

- il est entaché d'erreur dans la matérialité des faits retenus dès lors que les griefs tirés de fausse déclaration fiscale et de son attitude lors du conseil de discipline ne sont pas établis ;

- il est entaché d'une erreur quant à la qualification fautive des faits qui lui sont reprochés dès lors que son attitude lors du conseil de discipline ne saurait être retenue contre lui dans la mesure où ces faits ne figuraient pas au rapport de saisine, que son état de santé a altéré son discernement et qu'il a exercé des activités privées rémunérées sur le conseil de son médecin ;

- il est entaché de disproportion quant à la sanction qui lui a été infligée, eu égard notamment à sa manière de servir et à sa situation familiale.

Par un mémoire en défense enregistré le 19 septembre 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens soulevés par M. F ne sont pas fondés ;

- la seule circonstance selon laquelle le requérant a exercé plusieurs activités durant son congé de maladie et ce, de manière répétée et sans autorisation, suffit à justifier la sanction de révocation.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Horn,

- et les conclusions de M. Groutsch, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. F, titularisé dans le corps des éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse à compter du 1er octobre 2009, a été victime d'un accident de service au mois d'avril 2013 et a bénéficié à ce titre d'un congé maladie du 17 avril 2013 au 19 juin 2017 avec maintien de l'intégralité de sa rémunération. Par arrêté du 26 juillet 2021, dont M. F demande l'annulation, le garde des sceaux, ministre de la justice, a prononcé à son encontre la sanction disciplinaire de la révocation pour des faits de cumuls d'activités effectués durant son congé de maladie sans avoir sollicité l'autorisation de sa hiérarchie.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter de l'enregistrement de cet acte au recueil spécial mentionné à l'article L. 861-1 du code de la sécurité intérieure, lorsqu'il est fait application de cet article, ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté attaqué a été signé par Mme E B, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, nommée par un décret du 9 septembre 2020, régulièrement publié au Journal Officiel de la République française le 22 octobre suivant. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte, qui manque en fait, doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 2° Infligent une sanction ; / () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

5. La décision attaquée du 26 juillet 2021 vise l'ensemble des textes dont il a été fait application, notamment les lois du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, et énonce précisément les circonstances de faits justifiant la sanction infligée à M. F, en particulier le cumul d'activités effectué durant son congé de maladie sans avoir sollicité l'autorisation de sa hiérarchie. Il ressort des termes mêmes de la décision que les faits reprochés sont datés et suffisamment précis pour permettre au requérant de les contester utilement. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision attaquée manque en fait et doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'Etat: " L'organisme siégeant en conseil de discipline () est saisi par un rapport émanant de l'autorité ayant pouvoir disciplinaire ou d'un chef de service déconcentré ayant reçu délégation de compétence à cet effet. / Ce rapport doit indiquer clairement les faits reprochés au fonctionnaire et préciser les circonstances dans lesquelles ils se sont produits. ".

7. Il ressort des pièces du dossier que le conseil de discipline compétent à l'égard du corps des éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse a été saisi par M. C D, adjoint à la directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, nommé par un arrêté du 7 avril 2021, régulièrement publié au Journal Officiel de la République française le 9 avril suivant. Par suite, le moyen tiré de ce que le conseil de discipline aurait été saisi par une autorité incompétente, qui manque en fait, doit être écarté.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article 5 du décret du 25 octobre 1984 précité : " Lorsque le conseil de discipline examine l'affaire au fond, son président porte, en début de séance, à la connaissance des membres du conseil les conditions dans lesquelles le fonctionnaire poursuivi et, le cas échéant, son ou ses défenseurs ont exercé leur droit à recevoir communication intégrale du dossier individuel et des documents annexes. / Le rapport établi par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire ou par un chef de service déconcentré ayant reçu délégation de compétence à cet effet et les observations écrites éventuellement présentées par le fonctionnaire sont lus en séance. / () ".

9. Il ne ressort pas du procès-verbal de la séance du 19 mai 2021 du conseil de discipline que lecture aurait été donnée aux membres du conseil des observations écrites envoyées le 16 mai 2021 par Me Stienne-Duwez, conseil du requérant, et reçues le lendemain par le conseil de discipline. M. F est ainsi fondé à soutenir que les dispositions précitées ont été méconnues sur ce point. Toutefois, il ressort du même procès-verbal que d'une part Me Stienne-Duwez, conseil du requérant, a lu des observations en défense après la lecture du rapport disciplinaire et d'autre part que M. F a pu largement s'exprimer suite à l'intervention de son conseil. Dans ces conditions, l'irrégularité tenant à l'absence de lecture préalable des observations écrites envoyées par le conseil du requérant le 16 mai 2021, qui n'a ni porté atteinte aux garanties offertes à M. F, ni influé sur le sens de l'avis, n'est pas de nature à entacher d'illégalité la décision prise à la suite de l'avis du conseil de discipline. Par suite, le moyen tiré de ce que les observations écrites du requérant n'ont pas été lues lors du conseil de discipline, doit être écarté.

10. En cinquième lieu, l'article 8 du décret du 25 octobre 1984 précité dispose que : " Le conseil de discipline, au vu des observations écrites produites devant lui et compte tenu, le cas échéant, des déclarations orales de l'intéressé et des témoins ainsi que des résultats de l'enquête à laquelle il a pu être procédé, émet un avis motivé sur les suites qui lui paraissent devoir être réservées à la procédure disciplinaire engagée / () La proposition ayant recueilli l'accord de la majorité des membres présents doit être motivée et être transmise par le président du conseil de discipline à l'autorité ayant pouvoir disciplinaire. Lorsque cette autorité prend une décision autre que celle proposée par le conseil, elle doit informer celui-ci des motifs qui l'ont conduite à ne pas suivre sa proposition ".

11. Il ne résulte d'aucune disposition de ce texte, ni des principes généraux applicables à la procédure disciplinaire, que l'avis rendu par le conseil de discipline doive être communiqué au fonctionnaire poursuivi, préalablement à l'intervention de la décision de sanction. Ainsi, M. F n'est pas fondé à se prévaloir, pour contester la régularité de la procédure disciplinaire, de ce que l'avis du conseil de discipline ne lui aurait pas été préalablement communiqué.

12. En sixième lieu, aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction issue de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires : " () Aucune procédure disciplinaire ne peut être engagée au-delà d'un délai de trois ans à compter du jour où l'administration a eu une connaissance effective de la réalité, de la nature et de l'ampleur des faits passibles de sanction. En cas de poursuites pénales exercées à l'encontre du fonctionnaire, ce délai est interrompu jusqu'à la décision définitive de classement sans suite, de non-lieu, d'acquittement, de relaxe ou de condamnation. Passé ce délai et hormis le cas où une autre procédure disciplinaire a été engagée à l'encontre de l'agent avant l'expiration de ce délai, les faits en cause ne peuvent plus être invoqués dans le cadre d'une procédure disciplinaire () ".

13. D'une part, il ne résulte pas des dispositions précitées que l'expiration du délai de prescription de l'engagement de poursuites disciplinaires implique le retrait des pièces du rapport disciplinaire relatives aux faits passibles de telles poursuites prescrites. D'autre part, dès lors qu'aucune disposition ne prévoit que le fonctionnaire poursuivi doive recevoir communication, avant la séance du conseil de discipline, du rapport de l'autorité ayant saisi l'instance disciplinaire, sous la réserve que ce rapport ne comporte pas des griefs dont le fonctionnaire ne pouvait pas avoir connaissance en consultant son dossier individuel, le requérant, qui n'allègue pas que le rapport disciplinaire comporterait de tels griefs non mentionnés dans son dossier individuel, ne peut utilement soutenir que le rapport disciplinaire contenait des pièces relatives à des faits prescrits qui ne pouvaient être retenus contre lui. De la même manière, il ne peut utilement soutenir que ce rapport disciplinaire aurait dû comprendre l'ensemble de ses notations et évaluations. Dans ces conditions, le moyen tiré du vice de procédure tenant à l'irrégularité du contenu du dossier disciplinaire soumis à l'avis du conseil de discipline est inopérant et doit être écarté.

14. En septième lieu, le rapport de saisine du conseil de discipline énumère de façon précise et spécifique les différents griefs reprochés à M. F, tenant à la fois à l'exercice d'une activité privée rémunérée durant son congé maladie pour accident de service, à l'exercice d'autres activités privées rémunérées sans en avoir informé sa hiérarchie, à la déclaration de fausses informations à l'administration fiscale, enfin à son comportement inadapté voire agressif à l'égard de sa hiérarchie et de ses collègues. Le rapport développe de manière circonstanciée chacun de ces griefs. Il ressort notamment des termes du rapport disciplinaire du 10 mai 2021 qu'il est reproché en particulier à M. F un manque de respect à l'égard de la directrice en réunion, d'être injoignable par téléphone, de s'adresser à sa hiérarchie et à ses interlocuteurs sur un ton inadapté et agressif et d'avoir adopté un comportement irrespectueux à l'égard d'une ancienne adjointe administrative. Si ces derniers faits ne sont pas précisément datés, il ressort du rapport qu'ils se sont produits sur une période s'étendant de la fin de l'année 2018 au début de l'année 2020, tandis que l'ensemble des autres griefs dont le rapport fait état sont présentés de manière suffisamment précises notamment en ce qui concerne les périodes d'activités privées rémunérées et la déclaration de fausses informations auprès de l'administration fiscale. Dans ces conditions, le moyen tiré du vice de procédure tenant à ce que le comportement inadapté qui lui est imputé dans le rapport disciplinaire n'est pas suffisamment précisé est en tout état de cause infondé et ne peut qu'être écarté.

15. En huitième lieu, le requérant soutient que l'administration lui reproche des faits de cumuls d'activités irréguliers datés de 2013 et de 2017 alors qu'ils seraient prescrits. Toutefois, il ne ressort pas de l'arrêté attaqué qu'un quelconque cumul d'activités fautif, commis en 2013, lui soit reproché. Par ailleurs, si le requérant soutient que l'administration a eu connaissance des faits de 2017 avant même le 22 décembre 2017, date à laquelle la directrice territoriale de la PJJ du Nord a été informée par un agent du ministère de ce que M. F a été salarié en tant que directeur de centre de vacances Quebec-New-York durant le mois de juillet 2017, il n'apporte aucun élément permettant de l'établir. Il ressort en revanche des pièces du dossier qu'une attestation du comité inter-entreprise Thalès du 19 janvier 2018, reçue le 22 janvier suivant, a apporté à l'administration la confirmation que M. F a exercé une activité professionnelle privée au sein de cette entité du 8 au 28 juillet 2015, du 8 au 28 juillet 2016 et du 13 juillet au 3 août 2017. A la date de réception cette attestation, l'administration a ainsi eu une connaissance effective de la réalité, de la nature et de l'ampleur des faits de cumul d'activités de 2017 passibles de sanction et c'est par un courrier du 7 décembre 2020 que le requérant a été convoqué au conseil de discipline du 14 janvier 2021, soit moins de trois ans à la suite de leur connaissance le 22 janvier 2018 par l'autorité investie du pouvoir hiérarchique. Enfin, contrairement à ce que soutient le requérant, la prescription triennale est interrompue par l'engagement des poursuites disciplinaires et non la communication au conseil de discipline du rapport disciplinaire, et elle n'a pas pour effet d'empêcher l'administration de formuler des demandes de documents aux services fiscaux une fois les poursuites disciplinaires engagées. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du délai de prescription triennale prévu à l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 est infondé et doit être écarté.

16. En neuvième lieu, aux termes de l'article 29 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ". Et aux termes de l'article 66 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes. Premier groupe : - l'avertissement ; - le blâme. Deuxième groupe : - la radiation du tableau d'avancement ; - l'abaissement d'échelon ; - l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de quinze jours ; - le déplacement d'office. Troisième groupe : - la rétrogradation ; - l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois mois à deux ans. Quatrième groupe : - la mise à la retraite d'office ; - la révocation ".

17. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

18. Il ressort des termes de la décision de révocation de M. F que le garde des sceaux, ministre de la justice, s'est fondé sur l'exercice d'activités rémunérées sans autorisation hiérarchique durant ses périodes successives de congé de maladie imputable au service, d'autorisation exceptionnelle de congés et d'arrêt de travail entre 2015 et 2019, sur les fausses déclarations d'impôt sur le revenu réalisées auprès de l'administration fiscale au titre des années 2018 et 2019, et sur la malhonnêteté du requérant telle qu'elle résulte des précédents griefs et de son comportement durant le conseil de discipline.

19. S'agissant du comportement malhonnête du requérant, le caractère vague et peu circonstancié de ce grief n'est pas de nature à permettre d'établir sa matérialité. S'agissant des fausses déclarations d'impôt sur le revenu auprès de l'administration fiscale au titre des années 2018 et 2019, il ne ressort pas des pièces du dossier que le requérant, qui a rectifié, le 26 février 2021, ses déclarations d'impôt sur le revenu au titre des années 2018 et 2019 auraient commis de fausses déclarations auprès de l'administration fiscale à la date de l'arrêté attaqué. S'agissant de l'exercice d'activités rémunérées sans autorisation hiérarchique, il ressort des pièces du dossier que le requérant, placé en congé de maladie imputable au service du 17 avril 2013 au 19 juin 2017 a exercé des activités salariées en qualité de directeur de centre de vacances pour le comité inter-entreprises Thalès et adhérents du 8 au 28 juillet 2015 et du 8 au 28 juillet 2016, qu'il a également été employé par le centre d'entrainement aux méthodes d'éducation active Région Nord/Pas-de-Calais en 2015 pour une rémunération de 813 euros et en 2016 pour une rémunération de 854 euros, qu'il a en outre été employé par le comité central d'entreprise d'Air France en 2016 pour une rémunération de 592 euros. Il ressort également des pièces du dossier que le requérant, placé en autorisation de congé exceptionnelle pour 51 jours à compter du 20 juin 2017 puis en arrêt de travail de septembre 2017 à octobre 2018 a exercé des activités salariées en qualité de directeur de centre de vacances pour le comité inter-entreprises Thalès et adhérents du 13 juillet au 3 août 2017 et a été employé par le comité central d'entreprise d'Air France en 2017 pour une rémunération de 697 euros, et en 2018 pour une rémunération de 1 819 euros. Il ressort enfin des pièces du dossier qu'après sa reprise de fonctions en octobre 2018, il a été employé par le centre d'entrainement aux méthodes d'éducation précité en 2019 pour une rémunération de 559 euros. Dans ces conditions, le requérant est seulement fondé à soutenir que la décision en litige est entachée d'erreur dans la matérialité des faits s'agissant des griefs tirés de la malhonnêteté de son comportement et des fausses déclarations fiscales qui lui ont été reprochées.

20. En dixième lieu, aux termes de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 dans sa rédaction applicable à la date des faits reprochés à M. F : " I.- Le fonctionnaire consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve des II à V du présent article. /()/ IV. Le fonctionnaire peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à exercer à titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé, dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n'affecte pas leur exercice. () ".

21. Alors que le requérant se prévaut d'avoir formuler une demande de cumul d'activités auprès de son employeur en 2012, il n'apporte aucune pièce permettant de l'établir de sorte qu'il ressort des pièces du dossier qu'aucune des activités privées rémunérées précitées au point 19 n'a fait l'objet d'une demande d'autorisation de cumul d'activité. En outre, s'il allègue que son état de santé a altéré son discernement, il ne ressort ni du rapport psychologique du Dr. Rousseau du 3 septembre 2013, ni du rapport d'examen du Dr. Leclerc du 21 novembre 2017, que les troubles anxio-dépressifs dont il était atteint l'ait privé de discernement pendant la période concernée par l'exercice d'activités privées rémunérées. Enfin, la circonstance qu'il ait été incité par son médecin généraliste, le Dr. Lamarre, à reprendre progressivement une activité professionnelle ne saurait l'exonérer des obligations qui lui incombent en tant que fonctionnaire. Ainsi, les faits qui lui sont reprochés, qui traduisent un manquement à l'obligation du fonctionnaire de consacrer l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées, compte tenu de leur caractère grave et répété, sont constitutifs d'une faute de nature à justifier le prononcé d'une sanction disciplinaire.

22. En onzième et dernier lieu, M. F, qui a pendant une longue période et de façon répétée, méconnu les dispositions législatives et réglementaires prohibant l'exercice en parallèle de son activité principale d'autres activités professionnelles, a commis une faute d'une gravité suffisante pour justifier à elle seule sa révocation. Ainsi, alors qu'il résulte de l'instruction que le garde des sceaux, ministre de la justice aurait pris la même décision s'il ne s'était fondé que sur cette seule faute, en prononçant cette mesure, il n'a pas infligé au requérant une sanction disproportionnée au regard des faits reprochés. Ainsi, le moyen tiré de la disproportion de la sanction doit être écarté.

23. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de M. F tendant à l'annulation de l'arrêté du 26 juillet 2021 par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice l'a révoqué de ses fonctions doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

24. Le présent jugement, qui rejette les conclusions d'annulation de la requête de M. F, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions susvisées ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. F demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. F est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A F et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 8 mars 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Féménia, présidente,

- M. Bourgau, premier conseiller,

- M. Horn, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 mars 2023.

Le rapporteur,

J. HORNLa présidente,

J. FÉMÉNIA

La greffière,

S. MAUFROID

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,