Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2109417

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 30 novembre 2021 et les 9 mars et 12 juillet 2022, la société anonyme à responsabilité limitée (SARL) Quattro transactions et M. C A, représentés par la SELARL Grimaldi et associés, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler la décision par laquelle le président de la métropole européenne de Lille (MEL) a implicitement rejeté leur demande formée le 23 août 2021 tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de la MEL en tant qu'il a classé certaines parcelles en zone UEP pour prendre en compte les réserves de la commission d'enquête publique et en tant qu'il a classé la parcelle cadastrée section AW n°61 en zone UEP ;

2°) d'enjoindre au président de la MEL de convoquer le conseil de la métropole en inscrivant à l'ordre du jour leur demande d'abrogation partielle du PLUi tendant, à titre principal, d'une part, à revoir d'une part le classement de toutes les parcelles inscrites en zone UEP et, d'autre part, à modifier le classement de la parcelle cadastrée section AW n°61 pour l'inscrire en zone UVC5.1, ou, à titre subsidiaire de classer cette seule parcelle en zone constructible, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la MEL la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision attaquée est illégale dès lors que le PLUi2 est entaché d'un vice de procédure ; le plan de zonage approuvé par délibération du conseil de métropole du 12 décembre 2019, concernant le zonage UEP diffère de celui soumis à l'enquête publique, issu du projet arrêté en conseil de métropole le 15 décembre 2017, cette modification ne procédant pas de l'enquête publique, remettant en cause l'économie générale du projet et constituant une méconnaissance substantielle des règles de l'enquête publique ;

- la délibération du 12 décembre 2019 est illégale en tant que le zonage UEP qu'elle instaure est en contradiction avec des orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et qu'il existe des contradictions entre ce PADD et le rapport de présentation accompagné de son glossaire quant à la vocation de ce zonage et à la possibilité d'y réaliser des projets de constructions et installations nécessaires à l'habitat des gens du voyage ;

- le classement de leur parcelle en zone UEP est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle a vocation à demeurer dans une zone à usage d'habitat, qu'elle ne peut être affectée à l'accueil de services publics ou d'équipements d'intérêt collectif et que sa cession par la commune de La Madeleine ainsi que son déclassement du domaine public communal n'ont pas été pris en compte.

Par des mémoires en défense enregistrés les 1er février et 2 juin 2022, la métropole européenne de Lille conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la SARL Quattro transactions et M. A ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Babski, rapporteur public,

- les observations de M. A ;

- et les observations de M. D, représentant la métropole européenne de Lille.

Considérant ce qui suit :

1. La société anonyme à responsabilité limitée (SARL) Quattro transactions est propriétaire de la parcelle cadastrée section AW n°61, sise 43 rue des Gantois à La Madeleine. Par une délibération n° 19 C 0820 du 12 décembre 2019, l'assemblée délibérante de la métropole européenne de Lille (MEL) a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et classé à cette occasion la parcelle AW n°61 en zone UEP. Par un courrier du 23 août 2021, la société requérante et M. A ont demandé au président de la MEL d'abroger ce PLUi en tant qu'il a classé certaines parcelles en zone UEP pour prendre en compte les réserves de la commission d'enquête publique et en tant qu'il a classé la parcelle cadastrée section AW n°61 en zone UEP. Par leur requête, la société Quattro transactions et M. A demandent au tribunal d'annuler la décision par laquelle le président de la MEL a implicitement rejeté leur demande d'abrogation partielle du PLUi2 de la MEL formée le 23 août 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. () ".

3. En raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration précité.

4. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation.

5. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

6. En premier lieu, si, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire intervenant après l'expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, par la voie de l'exception ou sous la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l'abroger, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. En outre, si l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme prévoit que certains moyens relatifs à la méconnaissance substantielle ou à la violation des règles de l'enquête publique peuvent être soulevés contre un plan local d'urbanisme sans condition de délai, il résulte des termes mêmes de cet article L. 600-1 que les règles qu'il fixe s'appliquent aux moyens soulevés par voie d'exception et non aux moyens dirigés contre un refus d'abrogation d'un plan local d'urbanisme.

7. Par suite, à l'appui de ses conclusions dirigées contre un refus d'abroger partiellement le PLUi de la MEL, la société requérante ne peut utilement soutenir que ce plan est entaché d'un vice de procédure tenant à la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme en tant que le plan de zonage comprenant le classement de certaines parcelles en zone UEP approuvé le 12 décembre 2019 diffèrerait de celui soumis à l'enquête publique.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la date du présent jugement : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain () ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

9. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

10. En l'espèce, le PADD du PLUi litigieux mentionne parmi ses objectifs la recherche d'un aménagement du territoire performant et solidaire visant à soutenir un développement urbain optimisé limitant la consommation foncière et l'étalement urbain en favorisant la mobilisation du renouvellement urbain par des opérations de reconversion, de changement ou de densification d'usages. Toutefois, il comprend aussi comme objectifs, le développement de l'attractivité résidentielle pour répondre aux besoins des habitants en termes d'accès aux services de proximité et de qualité des équipements scolaires ainsi que la dynamisation de la production de logements et la promotion de la qualité d'habiter pour tous en favorisant une offre de logements digne, confortable et adapté à tous en étoffant notamment l'offre d'accueil et d'habitat des gens du voyage en conciliant les divers modes d'habiter. A cet effet, le rapport de présentation du PLUi indique que la zone UEP constitue ainsi une zone urbaine mixte qui a pour vocation, dans les secteurs où sont concentrés différents équipements publics (école, salle polyvalente, mairie et autres) de permettre un développement adapté des services publics afférents au regard de l'évolution des besoins de la population. Dans ces conditions, l'instauration d'un tel zonage n'apparaît pas incohérent avec les orientations et objectifs du PADD appréciés dans leur ensemble. Par ailleurs, si le glossaire annexé au rapport de présentation définit un équipement collectif comme une installation ou construction assurant un service d'intérêt général correspondant à un besoin collectif de la population, indépendamment du caractère privé ou public du porteur de projet, la circonstance que le rapport de présentation justifie l'inscription en zone UEP des seules constructions et installations nécessaires à l'habitat des gens du voyage car portés et gérés par une personne publique n'est, en tout état de cause, pas incohérente avec cette définition. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le plan local d'urbanisme en litige est illégal du fait de l'existence de contradictions entre les orientations du PADD, le rapport de présentation et le règlement du PLUi2 de la MEL tant dans sa partie écrite que graphique.

11. En troisième dernier lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

12. En l'espèce, suivant le rapport de présentation et le règlement du PLUi litigieux et ainsi qu'il a été dit ci-dessus, une zone UEP constitue une zone urbaine mixte, affectée principalement à l'accueil des services publics et d'équipements d'intérêt collectif. Sa délimitation correspond à l'emprise de ces équipements et à celle des terrains nécessaires à leur développement. Seules y sont autorisées les constructions et installations nécessaires au service public et à l'accueil d'équipements d'intérêt collectif, les extensions ou annexes de ces constructions et leur changement de destination conforme au caractère de la zone, ainsi que les constructions et installations nécessaires à l'habitat des gens du voyage sous réserve de l'inscription préalable d'un emplacement réservé. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée AW n°61 d'une superficie d'environ 802m2 est issue de la division de la parcelle AW n°50 sur laquelle sont implantées une école élémentaire, une école maternelle et une salle de sport. La parcelle AW n°61 ne supporte quant à elle qu'un unique bâtiment comprenant 6 locaux d'habitation constituant initialement les logements de fonction des enseignants de ces écoles. Toutefois, par une délibération du 4 octobre 2017, le conseil municipal de la commune de La Madeleine a désaffecté cette parcelle et l'a déclassée du domaine public communal, les logements n'étant plus nécessaires au fonctionnement et aux besoins du service public de l'enseignement, avant d'en décider la vente par une délibération du 7 avril 2018. Il ne ressort en outre pas des pièces du dossier que la parcelle AW n°61 constitue un terrain nécessaire au développement des services publics environnants, la MEL ne faisant état d'aucun projet d'extension concernant un service public ou d'équipements d'intérêt collectif sur ce terrain, ni qu'un emplacement réservé y a été inscrit en vue de permettre la construction d'installations nécessaires à l'habitat des gens du voyage. Il apparaît en outre que les parcelles jouxtant la parcelle AW n°60 à l'est et à l'ouest constituent une zone urbaine très majoritairement dédiée à l'habitat et ont pour ce qui les concerne été classées en zone UVC5.1. Dans ces conditions, les auteurs du plan contesté, en décidant de classer la parcelle en litige en zone UEP ont, dans cette mesure, entaché le PLUi2 d'une erreur manifeste d'appréciation et le président de la MEL a méconnu les dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration en refusant de donner une suite favorable à la demande présentée le 23 août 2021 par la société Quattro transactions et M. A portant sur le classement de la parcelle cadastrée section AW n°61 en zone UEP.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation de la décision implicite du président de la MEL, uniquement en tant qu'elle porte refus d'abrogation du PLUi2 de la MEL en tant qu'il classe la parcelle n° AW 61 située sur le territoire de la commune de La Madeleine en zone UEP.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

14. Eu égard au motif qui le fonde, le présent jugement implique que le président de la MEL convoque le conseil de métropole en inscrivant à l'ordre du jour la question de l'abrogation du PLUi2 de la MEL en tant qu'il classe la parcelle cadastrée n° AW 61 située à La Madeleine en zone UEP. Il y a lieu de lui enjoindre d'y procéder dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu'il y ait lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

15. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la société Quattro transactions et de M. A présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision par laquelle le président de la métropole européenne de Lille a implicitement rejeté la demande formée le 23 août 2021 par la société Quattro transactions et M. A tendant à l'abrogation partielle du plan local d'urbanisme intercommunal de la métropole en tant qu'il classe la parcelle n° AW 61 située sur le territoire de la commune de La Madeleine en zone UEP est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au président de la métropole européenne de Lille de convoquer le conseil de la métropole en inscrivant à l'ordre du jour la question de l'abrogation du PLUi2 de la métropole européenne de Lille en tant qu'il classe la parcelle cadastrée n° AW 61 de la commune de La Madeleine en zone UEP, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Quattro transactions, à M. C A et à la métropole européenne de Lille.

Délibéré après l'audience du 23 février 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Chevaldonnet, président,

- Mme Grard, première conseillère,

- M. Liénard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2023.

La rapporteure,

Signé

E. B Le président,

Signé

B. CHEVALDONNET

La greffière,

Signé

M. E

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,