Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2204206

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 6 juin 2022, l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme ", prise en la personne de Mme A sa présidente, représentée par Me Jacquot, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le directeur du centre hospitalier de Cambrai a refusé de lui communiquer la copie du registre de contention et d'isolement établi du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 et le rapport annuel établi pour l'année 2020 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention ;

2°) d'enjoindre au directeur du centre hospitalier de Cambrai de lui communiquer ces documents sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients, des mentions relatives au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention, mais sans les mentions permettant d'identifier les professionnels de santé, à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, en application des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative ;

3°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Cambrai la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- les documents en cause sont des documents administratifs communicables ; la décision de refus de communication méconnaît la législation sur l'accès aux documents administratifs ;

- la liberté d'accès aux documents administratifs est au nombre des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; elle est garantie par l'article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le refus d'accès à ces documents porte atteinte à sa liberté d'association et sa liberté d'expression ;

- le rapport annuel établi pour l'année 2020 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention doit lui être communiqué sans occultation ;

- il n'y a pas lieu de procéder à l'occultation des mentions figurant sur le registre de contention et d'isolement relatives au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention, au numéro de mesure, au service qui l'a prise et au type d'hospitalisation ; ce registre doit lui être communiqué avec les identifiants anonymisés des patients mais sans les mentions permettant d'identifier les personnels hospitaliers.

L'ensemble de la procédure a été communiquée au centre hospitalier de Cambrai, qui n'a pas produit d'observations malgré une mise en demeure en date du 19 mai 2023.

Par une ordonnance du 1er décembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er février 2024 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Paganel en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 6 septembre 2024 :

- le rapport de M. Paganel, magistrat désigné ;

- et les conclusions de Mme Laure Dang, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courriel du 17 juillet 2021, l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " (CCDH) a demandé au centre hospitalier de Cambrai de lui communiquer la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 et le rapport annuel établi pour l'année 2020 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention. En l'absence de réponse, l'association CCDH a saisi le 9 septembre 2021 la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui, le 25 novembre 2021, a rendu un avis favorable, sous certaines réserves, à la communication du registre de contention et d'isolement et du rapport annuel prévus par l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique. Le silence du centre hospitalier de Cambrai a fait naître une décision implicite qui s'est substituée au premier refus.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la recevabilité :

2. Aux termes de l'article R. 311-12 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus ". L'article R. 311-13 prévoit que : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente ". En outre, aux termes de l'article L. 342-1 du même code : " La Commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif () / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux ". L'article R. 343-3 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande ". Aux termes de l'article R. 343-4 de ce code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus ". L'article R. 343-5 du même code indique que : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ".

3. Il résulte de ces dispositions que les décisions par lesquelles l'autorité mise en cause rejette, implicitement ou expressément, au vu de l'avis rendu par la commission d'accès aux documents administratifs, des demandes tendant à la communication de documents administratifs se substituent à celles initialement opposées au demandeur. Par suite, les conclusions à fin d'annulation dirigées, non contre la décision prise sur l'avis de la commission, mais contre la décision initiale de refus sont irrecevables.

4. Toutefois, s'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l'excès de pouvoir qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou, le cas échéant, à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant, après que le juge l'y a invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l'excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée.

5. Il ressort des pièces du dossier qu'une décision implicite de refus de communication des documents sollicités par l'association CCDH est née du silence gardé pendant plus d'un mois par le centre hospitalier de Cambrai sur la demande de communication de l'association requérante, en date du 17 juillet 2021. Cette décision a été confirmée par une décision implicite de rejet du 9 décembre 2021, née du silence gardé pendant plus de deux mois après la saisine de la CADA, le 9 septembre 2021. Par suite, il y a lieu de regarder les conclusions de l'association CCDH comme tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande qui s'est substituée à la décision initiale de rejet.

En ce qui concerne le bien-fondé des conclusions à fin d'annulation :

6. D'une part, aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions () ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () ; 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ". Enfin, aux termes de l'article L. 311-7 de ce code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".

7. D'autre part, l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable en 2019, dispose que : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin. () / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222 1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143 1 ".

8. Le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, prévus par les dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, établis et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration et sont donc communicables en application des dispositions ci-dessus du même code, sous réserve le cas échéant, et conformément à l'article L. 311-6 de ce même code, de l'occultation des mentions dont la communication porterait atteinte au secret médical, à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.

S'agissant du registre des mesures d'isolement et de contention établi entre le 1er janvier 2020 et le 31 décembre 2020 :

9. S'agissant, d'une part, des noms des professionnels de santé qui sont consignés dans le registre en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, ces derniers n'ont, en principe, pas à faire l'objet d'une occultation, cette mention n'étant pas couverte par le secret de la vie privée, s'agissant de personnels de santé intervenant dans le cadre de leurs fonctions dans une structure publique. Toutefois, s'il apparaît que la divulgation de l'identité d'un de ces professionnels est susceptible de révéler de sa part un comportement dont la divulgation est susceptible de lui porter préjudice, ou si des informations précises laissent craindre que la divulgation de l'identité d'un professionnel de santé conduise à des représailles ciblées sur cette personne, l'administration est fondée à occulter cette mention en application des dispositions des articles L311-6 (1°) et L311-5 (d) du 2°) du code des relations entre le public et l'administration. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'association requérante renonce à connaître l'identité des professionnels de santé figurant sur le registre. Dans ces conditions, il sera loisible au centre hospitalier de Cambrai de communiquer le registre en ayant procédé, le cas échéant, à l'occultation du nom des personnels soignants.

10. S'agissant, d'autre part, des patients, dans le cas où l'identité de ces derniers a fait l'objet d'une pseudonymisation, laquelle ne permet l'identification des personnes en cause qu'après recoupement d'informations, il appartient au juge administratif d'apprécier si, eu égard à la sensibilité des données en cause et aux efforts nécessaires pour identifier les personnes concernées, leur communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. En l'espèce, compte tenu de la nature des informations en cause, qui touchent à la santé mentale des patients, et du nombre restreint de personnes pouvant faire l'objet d'une mesure de contention et d'isolement, facilitant ainsi leur identification, alors au demeurant que les autorités énumérées à l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique peuvent accéder à l'ensemble des informations figurant sur les registres et contrôler l'activité des établissements concernés, l'identifiant dit " anonymisé " figurant dans ces registres, qu'il s'agisse, selon la pratique du centre hospitalier, de " l'identifiant permanent du patient " (IPP) ou d'un identifiant spécialement défini, doit être regardé comme une information dont la communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. Cet identifiant n'est donc communicable qu'au seul intéressé en vertu des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

11. En revanche, les mentions des dates, heures et durées des mesures d'isolement et de contention ne sont pas au nombre de celles dont, par application de l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, les articles L. 311-5 et L. 311-6 de ce code permettent l'occultation ou la disjonction.

S'agissant du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2020 :

12. En l'espèce, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le rapport annuel contiendrait des mentions dont la divulgation serait protégée par l'une ou l'autre des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration.

13. Il résulte de ce qui précède que l'association requérante est fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le directeur du centre hospitalier de Cambrai a confirmé son refus de communication de la copie du registre de contention et d'isolement établi 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 et le rapport annuel établi pour l'année 2020 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et contention.

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

14. L'exécution du jugement à intervenir implique nécessairement qu'il soit enjoint au centre hospitalier de Cambrai de communiquer à l'association requérante, dans un délai qu'il y a lieu de fixer à un mois à compter de la notification de ce jugement, d'une part, une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 et, d'autre part, une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2020 par l'établissement. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 9 à 12, ces documents occulteront tous éléments, nominatifs comme non nominatifs, permettant d'identifier les patients et notamment l'identifiant anonymisé. En revanche, ces documents devront être communiqués, sans occultation des mentions quant au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention et au mode d'hospitalisation. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

15. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de condamner le centre hospitalier de Cambrai à verser une somme à l'association CCDH au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision par laquelle le directeur du centre hospitalier de Cambrai a confirmé son refus de communiquer à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 ainsi qu'une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2020 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au centre hospitalier de Cambrai de communiquer à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 ainsi qu'une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2020. Cette communication sera faite selon les modalités prévues au point 14 des motifs du jugement et ce dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " et au centre hospitalier de Cambrai.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2024.

Le magistrat désigné,

La greffière,

Signé

SignéM. PAGANELD. WISNIEWSKI

La République mande et ordonne au ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,