Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2205353

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 13 juillet 2022, le 10 octobre 2022 et le 7 décembre 2022, M. B C, représenté par Me Moras, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 10 juin 2022, prise sur recours administratif préalable obligatoire, par laquelle le directeur des opérations de Pôle emploi, devenu France Travail, des Hauts-de-France a confirmé la décision du 5 avril 2022 lui notifiant sa radiation des listes des demandeurs d'emploi pour douze mois et la suppression définitive de ses allocations ;

2°) d'annuler la décision du 5 avril 2022 précitée ;

3°) d'enjoindre à Pôle emploi des Hauts-de-France de le réinscrire sur la liste des demandeurs d'emploi ;

4°) de condamner Pôle emploi des Hauts-de-France à lui verser ses allocations avec effet rétroactif à compter du 5 avril 2022 ;

5°) de mettre à la charge de Pôle Emploi des Hauts-de-France le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision de radiation en litige est entachée d'un vice de procédure, car il n'a pas été tenu compte des observations qu'il avait présentées dans le délai de 10 jours imparti ;

- elle est insuffisamment motivée en ce que le rappel des dispositions légales est inopérant pour justifier une sanction, et l'allégation de " fausse déclaration pour percevoir le revenu de remplacement " n'est pas suffisante ;

- Pôle emploi n'a pas la compétence pour statuer sur la réalité de son contrat de travail, lequel relève de la compétence du conseil des prud'hommes ; Pôle emploi a commis un abus de droit en contestant sa qualité de salarié sans saisir au préalable le conseil des prud'hommes ;

- si Pôle emploi a déposé une plainte et demandé au parquet de Valenciennes de le poursuivre, celle-ci a été déposée après son retrait de la liste des demandeurs d'emploi ; il appartient à Pôle emploi de prouver sa qualité de dirigeant ;

- il n'a pas le statut juridique de dirigeant de société ; il n'était que salarié au sein de la SARL " Pro Fenêtre " ;

- le moyen de défense tiré du fait qu'il aurait été gérant d'une société est inopérant ;

- il n'existe aucune incompatibilité entre le fait d'être associé au sein d'une SARL et celui d'être salarié.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 septembre 2022 et le 14 novembre 2022, Pôle emploi, désormais dénommé France Travail au 1er janvier 2024, des Hauts-de-France, représenté par Me Zimmermann, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. C de la somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

- à titre subsidiaire, même si la qualité de salarié était reconnue à M. C, l'omission de déclarer qu'il était sans activité pendant ses périodes d'indemnisation justifie la mesure de la sanction.

Par un courrier du 6 novembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation de la décision du 5 avril 2022 de Pôle emploi notifiant à M. C sa radiation de la liste des demandeurs d'emploi pour douze mois et la suppression définitive de ses allocations, dès lors que la décision du 10 juin 2022 s'est substituée à la décision initiale.

Des observations présentées pour M. C en réponse au moyen d'ordre public ont été enregistrées le 20 novembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du travail ;

- le règlement général annexé à la convention du 14 avril 2017 relative à l'assurance chômage, agréée par arrêté du 4 mai 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Le président du tribunal a désigné M. Cotte, vice-président, pour statuer sur le litige en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Le président de la formation de jugement a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Le rapport de M. Cotte a été entendu au cours de l'audience publique.

La clôture de l'instruction a été prononcée, en application de l'article R. 772-9 du code de justice administrative, après l'appel de l'affaire lors de l'audience, les parties n'étant ni présentes, ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. M. C est inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi depuis 2018, après avoir exercé l'emploi de conducteur de travaux au sein de la société à responsabilité limitée (SARL) Pro-Fenêtre du 1er septembre 2013 au 4 juillet 2018. Sur la base de ces informations, Pôle emploi a prononcé une ouverture de droit à l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE), dont il a bénéficié pour les périodes du 7 août 2018 au 31 mars 2020, puis, après une reprise d'activité au sein de la même société entre avril 2020 et août 2021, pour la période du 1er septembre 2021 au 2 février 2022. Pôle emploi a toutefois constaté que M. C n'avait pas la qualité de salarié au sein de la société Pro-fenêtre entre 2013 et 2018, qu'il avait, de ce fait, fourni une fausse attestation employeur pour percevoir des allocations chômage et qu'il n'avait jamais cessé son activité en son sein. En conséquence, Pôle emploi lui a notifié par courrier du 9 mars 2022, un trop-perçu de 26 713,92 euros correspondant aux allocations versées. Le 10 mars 2022, M. C a reçu une lettre l'avertissant d'une éventuelle sanction pour fausse déclaration en vue de percevoir le revenu de remplacement. Le 5 avril 2022, Pôle emploi l'a radié de la liste des demandeurs d'emploi pour une durée de douze mois et a procédé à la suppression définitive de son revenu de remplacement. Par un recours administratif préalable obligatoire, formé le 25 avril 2022, M. C a contesté cette décision. Le 10 juin 2022, le directeur des opérations de Pôle emploi des Hauts-de-France a rejeté son recours et confirmé la décision du 5 avril 2022. Par la présente requête, M. C demande l'annulation de la décision du 10 juin 2022 prise sur recours administratif préalable obligatoire, ainsi que celle du 5 avril 2022.

Sur l'étendue du litige :

2. Aux termes de l'article R. 5412-8 du code du travail, dans sa rédaction applicable : " La personne qui entend contester une décision de radiation de la liste des demandeurs d'emploi forme un recours préalable devant le directeur régional de Pôle emploi. / () ". Aux termes de l'article L. 412-7 du code des relations entre le public et l'administration : " La décision prise à la suite d'un recours administratif préalable obligatoire se substitue à la décision initiale ".

3. Il résulte de ces dispositions que le recours administratif auprès de Pôle emploi prévu à l'article R. 5412-8 du code du travail constitue un préalable obligatoire à la saisine du juge administratif. L'institution par ces dispositions d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue en principe à la décision initiale, et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge.

4. Il résulte de l'instruction que M. C a contesté, le 28 avril 2022, la décision du 5 avril 2022 par laquelle Pôle emploi l'a informé de sa radiation de la liste des demandeurs d'emploi pour douze mois et la suppression définitive de ses allocations. Par une décision du 10 juin 2022, Pôle emploi a rejeté ce recours et a maintenu la décision initiale précitée. Ainsi qu'il a été dit aux points précédents, seule la décision prise sur ce recours peut être déférée au juge. Par suite, les conclusions dirigées contre la décision du 5 avril 2022 doivent être rejetées comme irrecevables.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 10 juin 2022 :

En ce qui concerne le cadre juridique :

5. L'article L. 5411-1 du code du travail dispose qu'a la qualité de demandeur d'emploi toute personne qui recherche un emploi et demande son inscription sur la liste des demandeurs d'emploi auprès de Pôle emploi.

6. Aux termes de l'article L. 5412-2 du code du travail : " " Est radiée de la liste des demandeurs d'emploi, dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d'Etat, la personne qui a fait de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrite sur cette liste. ". Aux termes de l'article R. 5412-1 du même code, applicable au litige : " Le directeur régional de Pôle emploi radie les personnes de la liste des demandeurs d'emploi dans les cas prévus aux articles L. 5412-1 et L. 5412-2. ".

7. Il résulte des dispositions de l'article L. 5426-2 du code du travail que le revenu de remplacement est supprimé par Pôle emploi dans le cas mentionné à l'article L. 5412-2 du même code. Il est également supprimé en cas de fraude ou de fausse déclaration. Les sommes indûment perçues donnent lieu à remboursement. Aux termes de l'article R. 5412-4 de ce code : " Le retrait du bénéfice du revenu de remplacement pour l'un des motifs énumérés à l'article R. 5426-3 entraîne pour l'intéressé la radiation de la liste des demandeurs d'emploi. ". L'article R. 5426-3 du code du travail dispose que : " () / 3° En cas de manquement mentionné à l'article L. 5412-2 et, en application du deuxième alinéa de l'article L. 5426-2, en cas d'absence de déclaration, ou de déclaration mensongère du demandeur d'emploi, faites en vue de percevoir indûment le revenu de remplacement, il supprime ce revenu de façon définitive. () / () ". Aux termes de l'article R. 5412-5 du même code : " La radiation de la liste des demandeurs d'emploi entraîne l'impossibilité d'obtenir une nouvelle inscription : / () / 3° Pendant une période dont la durée est comprise entre six et douze mois consécutifs lorsque sont constatées les fausses déclarations mentionnées à l'article L. 5412-2. () ". L'article R. 5412-6 du code du travail dispose que : " Lorsque la radiation est prononcée en application des dispositions de l'article R. 5412-4, sa durée est égale à la durée de la suppression du revenu de remplacement. / En cas de suppression définitive du revenu de remplacement, la durée de la radiation est comprise entre six et douze mois consécutifs. () ".

8. Enfin, l'article L. 5411-2 du même code prévoit que les demandeurs d'emploi renouvellent périodiquement leur inscription selon des modalités fixées par arrêté du ministre chargé de l'emploi et la catégorie dans laquelle ils ont été inscrits. Ils portent également à la connaissance de Pôle emploi les changements affectant leur situation, susceptibles d'avoir une incidence sur leur inscription comme demandeurs d'emploi.

9. Saisi de la sanction prononcée, le juge peut, après avoir exercé son plein contrôle sur les faits invoqués et la qualification retenue par Pôle Emploi, maintenir la sanction, la réformer ou l'annuler.

10. Il résulte de l'instruction que le directeur des opérations de Pôle emploi des Hauts-de-France, a, par la décision en litige du 10 juin 2022, confirmé la radiation de M. C de la liste des demandeurs d'emploi pour une durée de douze mois et la suppression définitive de son allocation de revenu de remplacement, au motif qu'il avait exercé une activité professionnelle postérieurement au 4 juillet 2018 tout en déclarant être en situation de chômage et avait perçu des sommes provenant de la SARL Pro-Fenêtre.

En ce qui concerne la régularité de la décision :

11. En premier lieu, d'une part, l'article R. 5412-7 du code du travail qui dispose que : " Lorsqu'il envisage de prendre une décision de radiation, le directeur mentionné à l'article R. 5312-26 informe préalablement par tout moyen donnant date certaine l'intéressé des faits qui lui sont reprochés et de la durée de radiation envisagée, en lui indiquant qu'il dispose d'un délai de dix jours pour présenter des observations écrites ou, s'il le souhaite, pour demander à être entendu, le cas échéant assisté d'une personne de son choix. ". L'article R. 5412-7-1 du même code dispose que : " Le directeur mentionné à l'article R. 5312-26 se prononce dans un délai de quinze jours à compter de l'expiration du délai de dix jours dans lequel l'intéressé peut présenter des observations écrites ou, si l'intéressé demande à être entendu, à compter de la date de l'audition. / La décision, notifiée à l'intéressé, est motivée. Elle indique la durée de la radiation et mentionne les voies et délais de recours. ".

12. D'autre part, l'article R. 5426-8 du code du travail dispose que : " Lorsqu'il envisage de prendre une décision de suppression du revenu de remplacement, le directeur mentionné à l'article R. 5312-26 informe préalablement l'intéressé par tout moyen donnant date certaine des faits qui lui sont reprochés et de la durée de la suppression envisagée, en lui indiquant qu'il dispose d'un délai de dix jours pour présenter des observations écrites ou, s'il le souhaite, pour demander à être entendu, le cas échéant assisté d'une personne de son choix. ". L'article R. 5426-10 du même code : " Le directeur mentionné à l'article R. 5312-26 se prononce dans un délai de quinze jours à compter de l'expiration du délai de dix jours dans lequel l'intéressé peut présenter des observations écrites ou, si l'intéressé demande à être entendu, à compter de la date de l'audition. / La décision, notifiée à l'intéressé, est motivée. Elle indique la durée de la suppression et mentionne les voies et délais de recours. ".

13. M. C soutient que la décision attaquée aurait été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en raison du fait que le responsable de la prévention des fraudes de Pôle emploi des Hauts-de-France lui a notifié une sanction le 5 avril 2022, sans avoir pris en compte ses observations écrites formulées le 22 mars 2022. Toutefois, la décision attaquée du 10 juin 2022 a été rendue à la suite du recours administratif préalable obligatoire exercé contre la décision initiale du 5 avril 2022. Ainsi, même si les services de Pôle emploi n'ont pas pris connaissance des observations écrites de M. C avant la prise de la décision initiale de radiation, le requérant a eu la possibilité de les présenter dans le cadre de l'instruction du recours administratif préalable obligatoire exercé par lettre du 25 avril 2022. Dès lors, le requérant n'est pas fondé à affirmer que la décision contestée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière.

14. En second lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction () 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

15. Il résulte de l'instruction que la décision attaquée fait référence à celle du 5 avril 2022, précisant notamment la durée de la radiation de l'intéressé de la liste des demandeurs d'emploi. Elle cite les dispositions légales et réglementaires du code du travail sur la base desquelles elle a été prise en raison de la fausse déclaration visant à percevoir le revenu de remplacement. Elle précise également que M. C percevait des montants de la SARL Pro-Fenêtre et exerçait une activité professionnelle au sein de cette société après le 4 juillet 2018, tout en déclarant être en situation de chômage, ce qui justifie le maintien de la sanction. Dans ces conditions, la décision attaquée expose les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, conformément à l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la décision :

16. Aux termes de l'article L. 5422-1 du code du travail, dans sa version applicable au litige : " I.- Ont droit à l'allocation d'assurance les travailleurs aptes au travail et recherchant un emploi qui satisfont à des conditions d'âge et d'activité antérieure, et dont : / 1° Soit la privation d'emploi est involontaire, ou assimilée à une privation involontaire par les accords relatifs à l'assurance chômage mentionnés à l'article L. 5422-20 ; / () ".

17. Aux termes de l'article 1er du règlement général annexé à la convention du 14 avril 2017 relative à l'indemnisation du chômage, conclue sur le fondement de l'article L. 5422-20 du code du travail et agréée par arrêté du ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social du 4 mai 2017 : " Le régime d'assurance chômage assure un revenu de remplacement dénommé " allocation d'aide au retour à l'emploi ", pendant une durée déterminée, aux salariés involontairement privés d'emploi qui remplissent des conditions d'activité désignées durée d'affiliation, ainsi que des conditions d'âge, d'aptitude physique, de chômage, d'inscription comme demandeur d'emploi, de recherche d'emploi. ". L'article 4 du règlement dispose que : " Les salariés privés d'emploi justifiant d'une durée d'affiliation telle que définie aux articles 3 et 28 doivent : / a) être inscrits comme demandeur d'emploi ou accomplir une action de formation inscrite dans le projet personnalisé d'accès à l'emploi ; / b) être à la recherche effective et permanente d'un emploi ; / () ".

18. En premier lieu, si M. C soutient que Pôle emploi, devenu France Travail, aurait commis un abus de droit en mettant en cause son statut de salarié sans avoir préalablement saisi le conseil des prud'hommes, il ne résulte d'aucune disposition que cet établissement, qui n'a pas la qualité d'employeur, devrait saisir le conseil des prud'hommes avant de remettre en cause la situation d'un allocataire au motif qu'il n'avait pas la qualité de salarié. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté.

19. En deuxième lieu, la Cour de cassation définit le dirigeant de fait comme une personne qui, en toute indépendance et liberté, exerce une activité de gestion et de direction, et se comporte comme le maître de l'affaire. En d'autres termes, le dirigeant de fait joue un rôle actif dans la gestion de la société, mais ce rôle est exercé " en toute indépendance ", et non dans le cadre d'un mandat formellement confié par les associés. Ainsi, contrairement au gérant statutaire, il n'est pas responsable de la gestion des intérêts sociaux de la société.

20. En l'espèce, le rapport du liquidateur dans le cadre de la procédure de liquidation judiciaire de la SARL Pro-Fenêtre conclut que M. C est un dirigeant de fait de la société. À l'appui de ses constatations, le liquidateur indique que M. C détient 50 % des parts de la société et que celle-ci est située dans un immeuble loué par la société civile immobilière Cola du Fort, dont M. C et M. A sont les gérants. Le liquidateur note que lors des entretiens préalables à leur licenciement pour motif économique, M. C et M. A exerçaient une maîtrise totale sur la gestion de l'entreprise et de ses difficultés, et que des véhicules ont été cédés à leur bénéfice. En outre, la société est gérée par Mme A, l'épouse de l'autre associé, qui cumule cette fonction avec son poste d'assistante maternelle. Ces constatations ont conduit le liquidateur à proposer de ne pas faire droit à leur demande d'avance auprès du centre de gestion d'études AGS (CGEA).

21. Il résulte, par ailleurs, de l'instruction que M. C a saisi le conseil des prud'hommes de Valenciennes, afin d'obtenir les créances issues de la liquidation de la société SARL Pro-Fenêtre qu'il estimait dues en raison de son contrat de travail. Le conseil des prud'hommes, dans une décision du 14 octobre 2024 qui n'est pas devenue définitive, a jugé que les trois conditions nécessaires à l'existence d'un contrat de travail, la fourniture d'un travail, le versement d'une rémunération et l'existence d'un lien de subordination, n'étaient pas remplies. Outre les énonciations notées dans le rapport du liquidateur judiciaire, et repris au point précédent, le jugement précité retient que M. C ne démontre pas la fourniture d'un travail en lien avec la raison sociale de la société liquidée. Au titre du lien de subordination, le jugement relève que les courriels de Mme A ne représentent pas des preuves de subordination. Au vu de l'ensemble des éléments précités, il y a lieu de conclure que M. C s'est comporté comme un dirigeant de fait, et la circonstance que Pôle emploi ait déposé plainte auprès du procureur de la République près le tribunal judiciaire de Valenciennes pour fausses attestations d'employeur afin de percevoir des allocations chômage pour la période du 7 août 2018 au 31 mars 2020 après sa radiation de la liste des demandeurs d'emploi est sans incidence.

22. En troisième lieu, si le requérant fait valoir que l'absence de déclaration préalable à l'embauche et l'utilisation d'un véhicule de fonction ne permettent pas d'affirmer qu'il est un dirigeant de fait, ces allégations ne suffisent cependant pas à remettre en cause une telle qualité retenue notamment par le conseil des prud'hommes de Valenciennes.

23. En dernier lieu, contrairement à ce qu'il est soutenu, la situation de dirigeant de fait retenue pour caractériser la position de M. C au sein de la société Pro-fenêtre ne découle pas du seul cumul des statuts d'associé et de salarié.

24. Il résulte de ce qui précède que les conclusions dirigées contre la décision de France Travail de radier M. C de la liste des demandeurs d'emploi et de lui supprimer ses allocations doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que France Travail, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à M. C la somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

26. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de France Travail présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de France Travail présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Copie pour information sera adressée à la direction régionale France Travail Hauts-de-France.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2025.

Le magistrat désigné,

signé

O. Cotte

La greffière,

signé

J. Vandewyngaerde

La République mande et ordonne et à la ministre du travail et de l'emploi en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière