Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2300325

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 13 janvier 2023 et les 18 septembre, 10 octobre et 11 décembre 2023, la société Créer Promotion, représentée par Me Dubrulle, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 24 novembre 2022 par lequel le maire de la commune de Sainghin-en-Mélantois a refusé de lui délivrer un permis de construire 29 logements collectifs sur un terrain situé 2111 rue de Lille, comprenant la démolition d'une maison individuelle et de son annexe ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Sainghin-en-Mélantois une somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande de pièces complémentaires et la modification du délai d'instruction de sa demande qui lui ont été adressées par un courrier du 25 juillet 2022 étaient irrégulières, dès lors que celui-ci a été signé par une autorité incompétente, qu'il ne lui a pas été régulièrement notifié, qu'il ne précise pas les motifs de la modification du délai d'instruction et que le dossier déposé était complet ;

- cette demande et cette modification n'ont pas eu pour effet de proroger et de modifier le délai d'instruction de sa demande et elle a bénéficié d'un permis tacite à l'expiration d'un délai de trois mois courant à compter du 28 juin 2022 ;

- la décision attaquée procède au retrait du permis tacite dont elle était bénéficiaire depuis le 28 septembre 2022, sans procédure contradictoire préalable et en méconnaissance des dispositions des articles L.211-2 et L.122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article R.111-2 du code de l'urbanisme, dès lors que son projet pouvait être assorti de prescriptions spéciales lui imposant de réaliser un point d'eau pour la défense incendie et de solliciter le service départemental d'incendie et de secours sur l'équipement projeté ;

- la demande de substitution de motifs sollicitée par la commune n'est pas fondée.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 26 juillet et 5 octobre 2023, la commune de Sainghin-en-Mélantois, représentée par Me Forgeois, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire est inopérant dans la mesure où la décision litigieuse ne saurait être regardée comme un arrêté de retrait de permis de construire et que les autres moyens soulevés ne sont pas fondés. Elle sollicite, en outre, une substitution de motifs, dès lors que ceux tirés de la méconnaissance par le projet des dispositions de la section II du règlement de la zone UVD4.1 du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de la métropole européenne de Lille relatives à l'implantation des constructions, de la section VI du chapitre II du titre 1 du livre I relatives au stationnement des cycles, de l'orientation d'aménagement et de programmation thématique Hémicycle Val de Marque, de la section III du chapitre 3 du titre 2 du livre I du PLUi relatives aux espaces libres et de plantation et des dispositions relatives aux accès carrossables sont de nature à fonder l'arrêté de refus de permis de construire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Chevaldonnet,

- les conclusions de M. Liénard, rapporteur public,

- et les observations de Me Dubrulle, représentant la société Créer Promotion, et de Me Zkirim, substituant Me Forgeois et représentant la commune de Sainghin-en-Mélantois.

Considérant ce qui suit :

1. Par sa requête, la société Créer Promotion demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 24 novembre 2022 par lequel le maire de la commune de Sainghin-en-Mélantois a refusé de lui délivrer un permis de démolir une maison individuelle et de son annexe et de construire 29 logements collectifs, sur un terrain situé 2111 rue de Lille, sur le territoire communal.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme :

" Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ". Aux termes de l'article L. 424-2 du même code,

" Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III [du titre II du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme], le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / () / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite ".

3. D'une part, le délai d'instruction des demandes de permis de construire est, selon l'article R. 423-18 du code de l'urbanisme, déterminé dans les conditions suivantes :

" a ) Un délai de droit commun est défini [à l'article R. 423-23]. En application de l'article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; / b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus [aux articles R. 423-24 à R. 423-33]. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; / c) Le délai fixé en application des a ou b est prolongé dans les cas prévus [aux articles R. 423-34 à R. 423-37-3], pour prendre en compte des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui suit le dépôt de la demande ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code :

" Le délai d'instruction de droit commun est de : / () / b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire () ".

D'une part, l'article R. 423-4 de ce code prévoit que le récépissé de la demande de permis précise la date à laquelle un permis tacite doit intervenir, en application du premier alinéa de l'article L. 424-2. Ce récépissé précise également, en application de l'article R. 423-5 dudit code, que l'autorité compétente peut, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier : " a) Notifier au demandeur que le dossier est incomplet ; / b) Notifier au demandeur un délai différent de celui qui lui avait été initialement indiqué, lorsque le projet entre dans les cas prévus aux articles R. 423-24 à R. 423-33 ; / () ". D'autre part, aux termes de l'article

R. 423-42 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ;

/ c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet ". Et aux termes de l'article R. 423-43 du même code :

" Les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites () ".

4. D'autre part, l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme prévoit que : " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ".

L'article R. 423-38 du même code prévoit que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article

R. 423-39 de ce code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". L'article R. 423-41 dudit code prévoit que : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49. ".

5. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives, notamment, à l'instruction des demandes de permis de construire ou de démolir, naît un permis tacite. Une modification du délai d'instruction notifiée après l'expiration du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l'une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du même code, n'a pas pour effet de modifier le délai d'instruction de droit commun à l'issue duquel naît un permis tacite. S'il appartient à l'autorité compétente, le cas échéant, d'établir qu'elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d'instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Par ailleurs, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la société Créer Promotion a déposé, le 28 juin 2022, une demande de permis de construire 29 logements et de démolir une habitation existante et de ses annexes. Pour l'application des dispositions précitées de l'article R.423-3 du code de l'urbanisme, le délai d'instruction d'un tel projet est, eu égard à sa nature, de trois mois. Dans le délai d'un mois prévu à l'article R.423-18 du même code, la commune de Sainghin-en-Mélantois a, le 25 juillet 2022, adressé à la société pétitionnaire un courrier lui indiquant que, " conformément aux dispositions du code de l'urbanisme ", le délai d'instruction de sa demande était modifié et porté à 4 mois, dans la mesure où son " projet [est] situé dans une zone d'archéologie préventive ". Un tel courrier, qui ne désigne pas de façon suffisamment précise le fondement de cette prolongation, ne saurait être regardé comme régulièrement motivé par l'une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du code de l'urbanisme et comme comportant la motivation requise par les dispositions précitées du b) de l'article R.423-42 du code de l'urbanisme. Par suite, le courrier du 25 juillet 2022 n'a pas eu pour effet de modifier le délai d'instruction de la demande de permis de construire de la société Créer Promotion.

7. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que dans son courrier du 25 juillet 2022, la commune de Sainghin-en-Mélantois a également informé la société requérante du caractère incomplet de son dossier de demande d'autorisation d'urbanisme en l'absence d' " un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier " tel que prévu par les dispositions de l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme tout en indiquant que " le traitement paysager des aires de stationnement " devait aussi être revu. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que ce courrier, signé par Mme A en sa qualité d'instructrice des autorisations d'urbanisme, l'a été par une autorité compétente, la commune de Sainghin-en-Mélantois ne pouvant pour justifier d'une telle compétence utilement se prévaloir d'un arrêté de délégation de signature de " toutes les demandes de pièces destinées à compléter les dossiers déposés ", daté du 3 juillet 2015, celui-ci étant devenu caduc en raison de l'intervention d'élections municipales dans le courant de l'année 2020 et de la désignation de nouveaux représentants de l'exécutif municipal. Par suite, la demande de pièce complémentaire adressée à la société Créer Promotion par le biais du courrier du 25 juillet 2022 ne saurait avoir eu pour effet d'interrompre le délai d'instruction de sa demande de permis de construire. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que la demande d'autorisation d'urbanisme de la société pétitionnaire comportait l'ensemble des pièces requises par les dispositions du code de l'urbanisme, la circonstance que le plan de masse produit caractériserait l'existence d'une méconnaissance par le projet des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de la métropole européenne de Lille (MEL) relatives au " traitement paysager des aires de stationnement " étant sans incidence sur ce point.

8. Dans les circonstances particulières de l'espèce, l'arrêté attaqué du 24 novembre 2022 n'a ainsi pas eu pour effet de refuser de délivrer à la société Créer Promotion le permis de construire sollicité le 28 juin 2022 mais de retirer le permis de construire tacite dont elle est devenue titulaire le 29 septembre 2022.

9. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. () ". L'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (). ". L'article L. 122-1 du même code dispose que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ".

10. La décision portant retrait d'un permis de construire tacite constitue une décision créatrice de droit au sens des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. Elle est ainsi au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire de la décision d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations.

Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire d'une décision tacite de permis de construire que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie.

11. Ainsi qu'il a été dit au point 8, la société requérante est bénéficiaire d'un permis de construire tacite depuis le 29 septembre 2022 que l'arrêté litigieux a eu pour effet de retirer. En application de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, ce retrait devait être précédé d'une procédure contradictoire. Or, il n'est pas contesté que la commune de Sainghin-en-Mélantois n'a pas averti la société requérante de son intention de procéder au retrait du permis tacite dont elle était titulaire et ne l'a pas mise en mesure de formuler des observations sur les motifs susceptibles de fonder ce retrait. Une telle irrégularité dans la procédure a, dans les circonstances de l'espèce, privé la société Créer Promotion de la garantie prévue par les articles L. 121-1 et L.122-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle est ainsi fondée à en demander l'annulation pour ce motif.

12. Pour établir la légalité de l'arrêté contesté, la commune de Sainghin-en-Mélantois invoque, dans le cadre de ses écritures en défense, d'autres motifs tirés de la méconnaissance par le projet de diverses dispositions du PLUi de la MEL. Toutefois, la décision attaquée étant annulée pour un vice de procédure ne tenant pas aux motifs qui la fondent, une telle substitution ne peut utilement être demandée. Au demeurant, si les motifs invoqués sont au nombre de ceux qui sont susceptibles de fonder une décision de refus de permis de construire, ils ne sauraient, en tout état de cause, permettre de justifier devant le juge de l'excès de pouvoir la décision litigieuse, qui n'a pas pour objet de refuser l'autorisation sollicitée mais de retirer un permis tacite en application des dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la société Créer Promotion est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du maire de la commune de Sainghin-en-Mélantois en date du 24 novembre 2022. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par la société requérante n'est, en l'état de l'instruction, et eu égard à la nature et aux effets de l'arrêté attaqué, de nature à fonder cette annulation.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Créer Promotion, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Sainghin-en-Mélantois demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Sainghin-en-Mélantois une somme de 1500 euros au titre des frais exposés par la société requérante et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de la commune de Sainghin-en-Mélantois en date du 24 novembre 2022 est annulé.

Article 2 : La commune de Sainghin-en-Mélantois versera à la société Créer Promotion une somme de 1500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Sainghin-en-Mélantois au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Créer Promotion et à la commune de Sainghin-en-Mélantois.

Délibéré après l'audience du 25 avril 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Chevaldonnet, président,

- Mme Grard, première conseillère,

- Mme Leclère, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mai 2024.

Le président-rapporteur,

Signé

B. CHEVALDONNET

L'assesseure la plus ancienne

dans l'ordre du tableau,

Signé

E. GRARD

La greffière,

Signé

M. B

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,