Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-1902423

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 décembre 2019, 7 mai 2020 et 27 octobre 2021, la section de Saignes, représentée par Mme I F, Mme B G, M. H C et M. A E, représentés par la SELARL Boissy Avocats, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du préfet du Puy-de-Dôme du 26 juillet 2019 rendant cessibles les parcelles nécessaires à la mise en place des périmètres de protection des points d'eau de la commune du Vernet-Sainte-Marguerite, ainsi que la décision de rejet du 15 octobre 2019 de leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat au profit de la section de Saignes une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté de cessibilité est entaché de vices de procédure tenant à la violation de l'article R. 132-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, et tenant à l'absence de notification individuelle au propriétaire prévue à l'article R. 131-6 du même code ;

- il est entaché d'erreur de droit dès lors que les parcelles de la section de Saignes appartiennent au domaine public ;

- il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation quant à la possibilité de recourir à une autre voie que celle de l'expropriation ;

- il est entaché d'exception d'illégalité de l'arrêté de déclaration d'utilité publique du 4 décembre 2015, lequel est entaché :

- d'un vice de procédure tenant à la méconnaissance de la procédure de publicité de l'ouverture de l'enquête publique ;

- d'un vice de procédure tenant à l'absence de saisine de l'autorité environnementale dès lors que le projet relève du 16° du tableau annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement ;

- d'erreur de droit dès lors que le bien est domanial, en violation de l'article L. 215-13 du code l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 mars et 11 août 2020, le préfet du Puy-de-Dôme conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 mars et 6 août 2020, la commune du Vernet-Sainte-Marguerite, représentée par Me Maisonneuve, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 30 septembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 2 novembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la santé publique ;

- le décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D,

- les conclusions de M. Jurie, rapporteur public,

- et les observations de Me Fauconnier, représentant les requérants, et celles de Me Goutille, représentant la commune du Vernet-Sainte-Marguerite.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 4 décembre 2015, le préfet du Puy-de-Dôme a autorisé, pour la commune du Vernet-Sainte-Marguerite, la distribution au public d'eau destinée à la consommation humaine et déclaré d'utilité publique la dérivation des eaux souterraines, l'instauration des périmètres de protection des points d'eau, et les travaux correspondants de captages des eaux de Mareuge et Saignes. Par un arrêté du 26 juillet 2019, le préfet a déclaré cessibles les parcelles nécessaires à cette opération, notamment les parcelles ZO n° 38 et n° 27 appartenant à la section de Saignes. Par l'intermédiaire de leur avocat, la section de Saignes a formé un recours gracieux par lettre du 20 septembre 2019, lequel a été rejeté par décision du 15 octobre 2019. Par la présente requête, la section de Saignes, Mme Servier, présidente de la commission syndicale, Mme G, M. C et M. E, demandent l'annulation de l'arrêté de cessibilité du 26 juillet 2019.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les moyens dirigés contre l'arrêté de cessibilité du 26 juillet 2019 :

S'agissant de la procédure :

2. Aux termes de l'article R. 132-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Les propriétés déclarées cessibles sont désignées conformément aux prescriptions de l'article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière. L'identité des propriétaires est précisée conformément aux prescriptions du premier alinéa de l'article 5 ou du premier alinéa de l'article 6 de ce décret, sans préjudice des cas exceptionnels mentionnés à l'article 82 du décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955 pris pour l'application du décret du 4 janvier 1955. ". L'article 7 du décret du 14 octobre 1955 dispose que : " Tout acte ou décision judiciaire sujet à publicité dans un service chargé de la publicité foncière doit indiquer, pour chacun des immeubles qu'il concerne, la nature, la situation, la contenance et la désignation cadastrale (section, numéro du plan et lieu-dit). ".

3. L'arrêté attaqué déclare cessible " les immeubles désignés dans l'état parcellaire ci-annexé ". Il ressort des pièces du dossier, et n'est pas sérieusement contesté, que sont annexés à cet arrêté un relevé de propriété, sur lequel sont notamment mentionnées les deux parcelles appartenant à la section de Saignes, ainsi que deux plans désignant les propriétés concernées, l'un relatif au plan de périmètre de protection immédiate de Saignes, l'autre relatif au plan du périmètre de protection rapprochée. Dès lors, cet arrêté permet l'identification des parcelles déclarées cessibles et l'exacte désignation des propriétaires intéressés. Par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées doit être écarté.

4. D'une part, aux termes de l'article R. 131-3 du même code : " I. - Lorsque les communes où sont situés les immeubles à exproprier se trouvent dans un seul département, l'expropriant adresse au préfet du département, pour être soumis à l'enquête dans chacune de ces communes, un dossier comprenant : / 1° Un plan parcellaire régulier des terrains et bâtiments ; / 2° La liste des propriétaires établie à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide des renseignements délivrés par le directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques, au vu du fichier immobilier ou par tous autres moyens. () ". Aux termes de l'article R. 131-6 du même code : " Notification individuelle du dépôt du dossier à la mairie est faite par l'expropriant, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, aux propriétaires figurant sur la liste établie conformément à l'article R. 131-3, lorsque leur domicile est connu d'après les renseignements recueillis par l'expropriant ou à leurs mandataires, gérants, administrateurs ou syndics. / En cas de domicile inconnu, la notification est faite en double copie au maire, qui en fait afficher une, et, le cas échéant, aux locataires et aux preneurs à bail rural. ".

5. Il résulte des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-3, L. 2411-5, L. 2411-6, L. 2411-8 et L. 2412-1 du code général des collectivités territoriales qu'une section de commune est dotée de la personnalité juridique, qu'elle dispose d'un budget qui doit être établi en équilibre réel sur lequel doivent être imputées les dépenses mises à sa charge et qu'il appartient à ses organes de décider des actions à intenter ou à soutenir en son nom propre. Si, dans les matières autres que celles, limitativement énumérées par la loi, qui relèvent de la compétence de la commission syndicale ou de son président ou en l'absence de commission syndicale, la gestion des biens et droits de la section de commune incombe au conseil municipal ou au maire de la commune de rattachement, les décisions prises dans ce cadre par le conseil municipal ou par le maire le sont pour le compte de la section de commune et engagent la responsabilité de la section de commune. Par ailleurs, si les membres de la section ont, dans les conditions résultant soit des décisions des autorités municipales, soit des usages locaux, la jouissance de ceux des biens de la section dont les fruits sont perçus en nature, ils ne sont pas titulaires d'un droit de propriété sur ces biens ou ces droits.

6. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s'il a privé les intéressés d'une garantie.

7. S'il est constant que le dépôt du dossier n'a pas été notifié à la commission syndicale représentant la section du Saignes, pour les biens qu'elle possède, dès lors que l'arrêté préfectoral du 6 octobre 2014 avait mis fin au mandat de ses membres, les requérants font valoir que cet arrêté a été annulé par un jugement du tribunal du 21 décembre 2017, dont l'effet est rétroactif. Néanmoins, d'une part, il est constant qu'à la date de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 23 mars au 9 avril 2015, la commission syndicale n'existait plus. Il résulte des dispositions du code général des collectivités territoriales qu'en l'absence de commission syndicale, la gestion des biens et droits de la section est assurée par le conseil municipal, lequel était lui-même l'auteur de la demande d'expropriation. En outre, les habitants de la section n'ont eux-mêmes pas qualité de propriétaires des biens de la section, de sorte que le dossier d'enquête n'avait pas à leur être notifié individuellement. D'autre part, il ressort du rapport du commissaire-enquêteur que Mme Servier, présidente de la commission syndicale avant sa suppression, a eu communication du dossier à sa demande au cours de l'enquête et n'a fait aucune observation au cours de celle-ci. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que le défaut de notification à la section de Saignes en tant que telle a été de nature à la priver d'une garantie, ni susceptible d'exercer une influence sur la décision prise. Par suite, le vice de procédure doit être écarté.

S'agissant de l'appartenance au domaine public :

8. S'il n'est directement affecté à l'usage du public, l'appartenance d'un bien au domaine public est subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il est destiné.

9. Aux termes de l'article L. 2224-7 du code général des collectivités territoriales : " I.- Tout service assurant tout ou partie de la production par captage ou pompage, de la protection du point de prélèvement, du traitement, du transport, du stockage et de la distribution d'eau destinée à la consommation humaine est un service d'eau potable. ".

10. Les requérants font valoir que la source de Saignes permet d'ores et déjà l'alimentation en eau potable des habitants de Saignes et qu'elle constitue en cela un bien spécialement aménagé pour l'exploitation du service public d'eau potable appartenant au domaine public. Si elle soutient que cette source alimente un réseau, notamment constitué d'un réservoir de 150 m3 et d'une cuve de 30 000 litres pour l'irrigation des prairies, et que les analyses de surveillance de la qualité des eaux effectuées par l'agence régionale de santé démontrent que l'eau est d'une qualité suffisante pour la consommation humaine, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que ce réseau puisse être regardé comme répondant à la définition d'un service public d'eau potable autorisé d'une part, ni que les parcelles rendues cessibles aient fait l'objet d'un aménagement spécial à cette fin, d'autre part. Par suite, il n'est pas établi que les biens en cause ne pouvaient faire l'objet d'une expropriation pour cause d'utilité publique.

11. Il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Il lui appartient également, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, de s'assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l'expropriation, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique.

12. L'article L. 1321-2 du code de la santé publique dispose que : " En vue d'assurer la protection de la qualité des eaux, l'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines mentionné à l'article L. 215-13 du code de l'environnement détermine autour du point de prélèvement un périmètre de protection immédiate dont les terrains sont à acquérir en pleine propriété, un périmètre de protection rapprochée à l'intérieur duquel peuvent être interdits ou réglementés toutes sortes d'installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux et, le cas échéant, un périmètre de protection éloignée à l'intérieur duquel peuvent être réglementés les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols et dépôts ci-dessus mentionnés. () ". En vertu du troisième alinéa de ce même article : " Lorsque des terrains situés dans un périmètre de protection immédiate appartiennent à une collectivité publique, il peut être dérogé à l'obligation d'acquérir les terrains visée au premier alinéa par l'établissement d'une convention de gestion entre la ou les collectivités publiques propriétaires et l'établissement public de coopération intercommunale ou la collectivité publique responsable du captage. ".

13. Les requérants soutiennent que l'opération déclarée d'utilité publique aurait dû faire l'objet de la convention de gestion prévue au troisième alinéa de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique au lieu de l'expropriation en cause. Toutefois, si ces dispositions prévoient la possibilité de conclure une convention lorsque les terrains appartiennent à une collectivité publique, les sections de communes ne sont pas des " collectivités publiques " au sens de ces dispositions. Enfin, la convention de gestion étant une simple faculté, il n'est pas démontré que l'arrêté attaqué serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté du 4 décembre 2015 portant déclaration d'utilité publique de l'opération :

S'agissant de la procédure :

14. Aux termes de l'article R. 112-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le préfet qui a pris l'arrêté prévu à l'article R. 112-12 fait procéder à la publication, en caractères apparents, d'un avis au public l'informant de l'ouverture de l'enquête dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département ou tous les départements concernés. Cet avis est publié huit jours au moins avant le début de l'enquête. Il est ensuite rappelé dans les huit premiers jours suivant le début de celle-ci. ". La méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

15. S'il est constant que le délai de huit jours n'a pas été respecté entre la publication du premier avis au public dans " Le Semeur ", le 20 mars 2015, et le début de l'enquête publique, le 23 mars 2015, et si le commissaire enquêteur a fait état d'une faible participation du public, cette seule circonstance ne suffit pas, en l'espèce, à démontrer que ce vice a pu nuire en lui-même à l'information de la population, ni a pu influer sur le résultat de cette procédure, alors que la commune fait en outre valoir que l'avis a été affiché en sept points sur son territoire. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

16. Aux termes de l'article R. 122-2 du code de l'environnement, dans sa version applicable à la date de l'ouverture de l'enquête publique : " I.- Les travaux, ouvrages ou aménagements énumérés dans le tableau annexé au présent article sont soumis à une étude d'impact soit de façon systématique, soit après un examen au cas par cas, en fonction des critères précisés dans ce tableau. () ". Aux termes de l'article R. 122-3 du même code : " I.- Pour les projets relevant d'un examen au cas par cas en application de l'article R. 122-2, l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement, définie à l'article R. 122-6, examine, au regard des informations fournies par le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage, si le projet doit faire l'objet d'une étude d'impact. () ".

17. Les requérants soutiennent que l'arrêté en cause est entaché d'un vice de procédure tenant à l'absence de saisine de l'autorité environnementale, dès lors que l'opération concernée par la déclaration d'utilité publique serait soumise à un examen au cas par cas en vertu du 16 ° mentionné dans le tableau annexé à l'article R. 122-2 précité, comme relevant de : " Travaux, ouvrages et aménagements réalisés en vue de l'exploitation d'eau destinée à la consommation humaine dans une forêt de protection mentionnés à l'article R. 412-19 du code forestier ". Toutefois, il est constant que les terrains concernés ne sont pas situés dans une telle " forêt de protection ". Par suite, le moyen doit être écarté comme inopérant.

S'agissant de l'appartenance au domaine public :

18. Aux termes de l'article L. 215-13 du code de l'environnement, sur le fondement duquel a été pris l'arrêté du 4 décembre 2015 : " La dérivation des eaux d'un cours d'eau non domanial, d'une source ou d'eaux souterraines, entreprise dans un but d'intérêt général par une collectivité publique ou son concessionnaire, par une association syndicale ou par tout autre établissement public, est autorisée par un acte déclarant d'utilité publique les travaux. ".

19. Les requérants ne démontrent pas que les eaux de captage de Saignes relèveraient d'un cours d'eau domanial, ni que les terrains rendus cessibles par l'opération appartiendraient au domaine public, comme il a été dit précédemment. Par suite, ils ne sont en tout état de cause pas davantage fondés à soutenir que l'arrêté contesté par la voie de l'exception est entaché de violation des dispositions de l'article L. 215-13 du code de l'environnement.

20. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 26 juillet 2019 rendant cessibles les parcelles de la section de Saignes au profit de la commune du Vernet-Sainte-Marguerite.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge solidaire des requérants le versement d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune du Vernet-Sainte-Marguerite dans l'instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la section de Saignes et autres est rejetée.

Article 2 : La section de Saignes, Mme I F, Mme B G, M. H C et M. A E verseront solidairement une somme de 1 500 euros à la commune du Vernet-Sainte-Marguerite en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme I F, représentante unique des requérants en application des dispositions du troisième alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune du Vernet-Sainte-Marguerite.

Copie du présent jugement sera adressée, pour information, au préfet du Puy-de-Dôme.

Délibéré après l'audience du 28 juin 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Courret, présidente,

Mme Luyckx, première conseillère,

M. Panighel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juillet 2022.

La rapporteure,

N. D

La présidente,

C. COURRET La greffière,

F. LLORACH

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.