Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2000110

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 16 janvier 2020, le 6 octobre 2020 et le 2 février 2022 l'association Emmaüs Allier, représentée par la SELARL DMMJB avocats, Me Martins Da Silva, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 25 novembre 2019 de la préfète de l'Allier déclarant d'utilité publique le projet de réalisation des accès au Pont de Fer et de réaménagement urbain dans son secteur sur le territoire des communes de Bressolles et Moulins, présenté par la communauté d'agglomération Moulins Communauté, emportant mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme des communes de Bressolles et Moulins et déclarant cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation dudit projet ;

2°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer compte tenu des échanges entre les parties ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- le projet déclaré d'utilité publique n'entre pas dans le champ de compétence de la communauté d'agglomération Moulins communauté au regard de ses statuts ;

- la délibération du 14 décembre 2018 initiant le projet a été adoptée alors que les conseillers communautaires se sont vus délivrer une information erronée ;

- le dossier soumis à enquête publique ne comporte pas l'appréciation sommaire des dépenses en ce qui concerne la parcelle cadastrée BC n°420 ;

- l'article R. 112-23 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique a été méconnu ;

- la délibération du 25 octobre 2019 valant déclaration de projet est illégale dès lors qu'en dépit d'un arrêté de déport du 1er mars 2019, M. C a participé à la réunion du conseil communautaire ;

- l'utilité publique du projet n'est pas établie ;

- l'article 1er du protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a été méconnu ;

- en incluant la parcelle cadastrée BC n°420 dans son projet, Moulins communauté a commis un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juillet 2020, la communauté d'agglomération Moulins Communauté, représentée par la SELAS Adamas Affaires publiques, Me Petit, conclut au rejet de la requête à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'association Emmaüs Allier au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 août 2020, la préfète de l'Allier conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 12 janvier 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 2 février 2022.

Vu :

- l'ordonnance n° 2000109 du 4 février 2020 du juge des référés ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Jurie, rapporteur public,

- les observations de Me Martins Da Silva, représentant l'association Emmaüs Allier et de Me Louis, représentant la communauté d'agglomération Moulins Communauté.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 14 décembre 2018, le conseil communautaire de Moulins communauté a approuvé le projet d'aménagement urbain du secteur du Pont de Fer sur les territoires des communes de Bressolles et de Moulins et a décidé de recourir à une procédure de déclaration d'utilité publique avec une enquête parcellaire et de mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme de ces deux communes pour la réalisation de ce projet. À la suite de l'enquête publique qui s'est déroulée du 15 juillet au 23 août 2019, le commissaire enquêteur a émis, le 23 septembre 2019, un avis favorable tant sur la déclaration d'utilité publique que sur l'enquête parcellaire en vue d'acquérir les parcelles nécessaires à la réalisation de ce projet, en assortissant son avis portant sur la déclaration d'utilité publique de deux réserves et de recommandations. Par une délibération du 25 octobre 2019, le conseil communautaire de Moulins communauté a levé les réserves et confirmé l'intérêt général de l'opération. À la suite de cette procédure, la préfète de l'Allier, par un arrêté du 25 novembre 2019, a déclaré d'utilité publique le projet de réalisation des accès au Pont de Fer et de réaménagement urbain dans son secteur, sur les territoires des communes de Bressolles et Moulins, emportant la mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme de ces deux communes et déclarant cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation dudit projet. L'association Emmaüs Allier Abbé B, qui occupe des locaux situés 133 rue des Garceaux sur une parcelle cadastrée section BC n°420, demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 25 novembre 2019 de la préfète de l'Allier.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme : " L'Etat, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, les syndicats mixtes, les établissements publics mentionnés aux articles L. 321-1 et L. 324-1, les bénéficiaires des concessions d'aménagement mentionnées à l'article L. 300-4, les sociétés publiques définies à l'article L. 327-1 et les grands ports maritimes sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1. " et selon les termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. ". Il résulte des dispositions des articles L. 221-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme que les personnes publiques concernées peuvent légalement acquérir des immeubles par voie d'expropriation pour constituer des réserves foncières, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle la procédure de déclaration d'utilité publique est engagée, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique fait apparaître la nature du projet envisagé, conformément aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

3. Aux termes de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales en vigueur à la date de la délibération du 14 décembre 2018 : " I. - La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : / 1° En matière de développement économique : actions de développement économique dans les conditions prévues à l'article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire ; promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ; / 2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ; définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt communautaire au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; organisation de la mobilité au sens du titre III du livre II de la première partie du code des transports, sous réserve de l'article L. 3421-2 du même code ;/ 3° En matière d'équilibre social de l'habitat : programme local de l'habitat ; politique du logement d'intérêt communautaire ; actions et aides financières en faveur du logement social d'intérêt communautaire ; réserves foncières pour la mise en œuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat ; action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire ;() ".

4. Il ressort des pièces du dossier que le projet objet de l'arrêté attaqué consiste en un réaménagement urbain complet du secteur du Pont de Fer situé sur la commune de Moulins et la commune de Bressolles par la création d'une voie verte permettant de relier les deux rives de l'Allier, la création d'accès à cette voie verte pour tous les usagers et notamment les personnes à mobilité réduite, l'aménagement des berges de l'Allier, la création d'un espace naturel sur des zones occupées par une friche industrielle et le développement d'un éco-quartier avec un programme immobilier mixte. Ainsi, ce projet, qui a vocation à développer les modes doux de transports par la création de la voie verte, à organiser des activités de tourisme dans ce secteur des berges de l'Allier qui constitue un nœud de connexion entre les différents parcours de sentiers de randonnée et vélo-route et à créer une offre de logements mixtes, entre dans les compétences relatives à la mobilité, à la promotion du tourisme et à la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat dévolues à la communauté d'agglomération Moulins communauté par les dispositions citées au point 3. Par suite, l'association Emmaüs Allier n'est pas fondée à soutenir que le projet déclaré d'utilité publique n'entre pas dans le champ de compétence de la communauté d'agglomération Moulins communauté.

5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été convoqués par courrier du 7 décembre 2018 assorti de l'ordre du jour et d'un rapport de présentation sur la délibération n°50 relative au recours à la déclaration d'utilité publique pour le projet d'aménagement du secteur du Pont de Fer indiquant que l'entier dossier était consultable au secrétariat général de l'hôtel d'agglomération. Il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est pas allégué que ce dossier n'aurait pas contenu toutes les informations pertinentes relatives au projet. De plus, il ressort du procès-verbal de la séance du 14 décembre 2018 que la délibération relative au recours à la déclaration d'utilité publique pour le projet d'aménagement du secteur du Pont de Fer a fait l'objet d'un débat, notamment sur l'impact du projet sur les bâtiments occupés par l'association Emmaüs Allier, au cours duquel il a été indiqué que les " locaux de la CEME " correspondant à la parcelle cadastrée BC n°420 étaient inclus dans le périmètre du projet. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que les conseillers communautaires n'ont pas été correctement informés.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : () / 5° L'appréciation sommaire des dépenses. ". L'obligation ainsi faite à l'autorité qui poursuit la déclaration d'utilité publique de travaux ou d'ouvrages a pour but de permettre à tous les intéressés de s'assurer que ces travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à l'époque de l'enquête, revêtent un caractère d'utilité publique. Elle ne saurait toutefois conduire à inclure dans ce coût celui d'ouvrages distincts, ayant une finalité propre et dont le financement n'est pas nécessairement lié à celui du projet qui fait l'objet de la déclaration d'utilité publique.

7. Il ressort des pièces du dossier que s'agissant de la parcelle cadastrée BC n°420, le projet prévoit que, sur la partie ouest, sera créé un accès optimal sécurisé et paysager au Pont de Fer, tandis que la partie est de la parcelle constitue une réserve foncière en vue de la création de logements. D'une part, il n'est pas contesté que le montant des acquisitions mentionné dans le dossier d'enquête incluait la réserve foncière susceptible de servir de terrain d'assiette à la création de logement et d'autre part, il ressort des pièces du dossier que la réalisation du projet de construction sera confiée ultérieurement à un aménageur et que le financement de la construction des logements est sans lien avec celui du projet qui fait l'objet de la déclaration d'utilité publique en litige. Par suite, le moyen tiré de ce que l'estimation sommaire des dépenses est insuffisante doit être écarté.

8. En quatrième lieu, l'article R. 112-23 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique prévoit que lorsque l'opération projetée doit être réalisée sur le territoire et pour le compte d'une seule commune, " si les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sont défavorables à la déclaration d'utilité publique de l'opération envisagée, le conseil municipal est appelé à émettre son avis par une délibération motivée dont le procès-verbal est joint au dossier transmis au préfet. / Faute de délibération dans un délai de trois mois à compter de la transmission du dossier au maire, le conseil municipal est regardé comme ayant renoncé à l'opération ".

9. En l'espèce, l'opération en litige est réalisée sur le territoires de deux communes et pour le compte de la communauté d'agglomération Moulins communauté. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 112-23 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique doit être écarté comme inopérant.

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L.122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " La déclaration d'utilité publique des opérations susceptibles d'affecter l'environnement relevant de l'article L. 123-2 du code de l'environnement est soumise à l'obligation d'effectuer la déclaration de projet prévue à l'article L. 126-1 du code de l'environnement./ Si l'expropriation est poursuivie au profit d'une collectivité territoriale, d'un de ses établissements publics ou de tout autre établissement public, l'autorité compétente de l'Etat demande, au terme de l'enquête publique, à la collectivité ou à l'établissement intéressé de se prononcer, dans un délai qui ne peut excéder six mois, sur l'intérêt général du projet dans les conditions prévues à l'article L. 126-1 du code de l'environnement. Après transmission de la déclaration de projet ou à l'expiration du délai imparti à la collectivité ou à l'établissement intéressé pour se prononcer, l'autorité compétente de l'Etat décide de la déclaration d'utilité publique. / Lorsque l'opération est déclarée d'utilité publique, la légalité de la déclaration de projet ne peut être contestée que par voie d'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre la déclaration d'utilité publique. Les vices qui affecteraient la légalité externe de cette déclaration sont sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique. ".

11. Le 25 octobre 2019, le conseil communautaire de Moulins communauté a adopté une délibération confirmant l'intérêt général de l'opération en litige et valant déclaration de projet. Si l'association Emmaüs Allier excipe de l'illégalité de cette dernière au motif que le président du conseil communautaire ne pouvait ni présider ni participer au conseil communautaire en raison de l'arrêté portant déport du 1er mars 2019, ce vice, à supposer même qu'il soit fondé, constitue un vice de légalité externe de cette délibération qui est sans incidence sur la légalité de la décision portant déclaration d'utilité publique.

12. En sixième lieu, il appartient au juge, lorsqu'il se prononce sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente. Il lui appartient également, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, de s'assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l'expropriation, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique.

13. D'une part, ainsi qu'il a été décrit au point 4, le projet consiste en un réaménagement urbain complet du secteur du Pont de Fer pour rendre ce secteur plus attractif et notamment dans un contexte de foncier contraint sur la commune de Moulins. Cette opération, qui peut être qualifiée d'opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, répond à une finalité d'intérêt général. Par ailleurs, il n'est pas établi que cette opération peut être réalisée dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, dès lors qu'elle constitue un projet global à l'échelle du secteur du Pont de Fer. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée BC n°420 a pour objet d'accueillir un accès optimal sécurisé et paysager au Pont de Fer, notamment pour les personnes à mobilité réduite, ainsi que de nouveaux logements. L'inclusion de cette parcelle n'est donc pas sans rapport avec l'opération en litige. Enfin, il n'est pas établi que les atteintes au droit de propriété qu'emporte le projet déclaré d'utilité publique seraient excessives au regard de l'intérêt public que présente l'opération.

14. D'autre part, aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". Si ces stipulations ont pour objet d'assurer un juste équilibre entre l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété, elles laissent aux autorités publiques une marge d'appréciation étendue, en particulier pour mener une politique d'urbanisme, tant pour choisir les modalités de mise en œuvre d'une telle politique que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre les objectifs poursuivis.

15. Il résulte de ce qui a été dit au point 13 que les atteintes à la propriété privée et les autres inconvénients que comporte cette opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Dès lors, l'arrêté attaqué n'a pas été pris en méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales garantissant le droit de toute personne au respect de ses biens.

16. En dernier lieu, la requérante soutient que la décision attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir dès lors que l'intégration de la parcelle cadastrée BC n°420 dans le projet de réaménagement du secteur du Pont de Fer a été décidée afin de faire échec au jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 20 novembre 2019 annulant la décision du 26 mars 2018 par laquelle le bureau de l'OPH Moulins Habitat avait décidé d'exercer le droit de préemption urbain en ce qui concerne ce bien et afin d'empêcher l'extension nécessaire à son activité et ainsi l'inciter à partir. Toutefois, d'une part, ces circonstances telles qu'alléguées ne sont pas établies par les pièces du dossier et n'indiquent pas que le projet litigieux n'aurait pas été dicté par des motifs d'intérêt général alors que, ainsi qu'il a été dit aux points précédents, l'opération présente un caractère d'intérêt général et la parcelle cadastrée BC n°420 a notamment pour objet d'accueillir un accès optimal sécurisé et paysager au Pont de Fer et des nouveaux logements. Par suite, le moyen tiré d'un détournement de pouvoir doit être écarté.

17. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de surseoir à statuer, que les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 25 novembre 2019 doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par l'association Emmaüs Allier au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante. Il y a lieu, en revanche de mettre à la charge de l'association Emmaüs Allier une somme de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération Moulins Communauté au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'association Emmaüs Allier est rejetée.

Article 2 : L'association Emmaüs Allier versera une somme de 1 500 euros à la communauté d'agglomération Moulins communauté au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Emmaüs Allier, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la communauté d'agglomération Moulins communauté.

Copie en sera adressée pour information à la préfète de l'Allier.

Délibéré après l'audience du 20 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Courret, présidente,

M. Bordes, premier conseiller,

Mme Bollon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2023.

La rapporteure,

L. A

La présidente,

C. COURRET La greffière,

F. LLORACH

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.