Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2000124

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête enregistrée le 20 janvier 2020 sous le numéro 2000124, Mme A C, représentée par Me Martinet-Beunier, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 10 janvier 2020 par lequel la maire de la commune de Cisternes-la-Forêt, agissant au nom de l'Etat, a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la construction d'une fromagerie et d'une salle de traite sur un terrain situé au lieu-dit La Besse à Cisternes-la-Forêt ;

2°) d'enjoindre à la maire de Cisternes-la-Forêt de lui délivrer le permis de construire sollicité ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté litigieux, qui ne mentionne ni le nom ni le prénom de son signataire, méconnait l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- cet arrêté méconnait les articles L. 422-1, L. 422-5 et A. 424-2 du code de l'urbanisme, faute pour le maire d'avoir recueilli l'avis conforme du préfet du Puy-de-Dôme ;

- le refus de permis de construire n'est pas suffisamment motivé en méconnaissance des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ;

- en refusant de lui délivrer un permis de construire aux motifs que la parcelle d'implantation du projet est desservie en eau par un réseau privé n'ayant pas fait l'objet d'une autorisation préfectorale au titre du code de la santé publique, et que l'eau de ce réseau ne répondrait pas aux normes de qualité imposées pour l'exercice de l'activité projetée, la maire de Cisternes-la-Forêt a méconnu le principe d'indépendance des législations ;

- la maire de Cisternes-la-Forêt a commis une erreur d'appréciation en considérant que la parcelle assiette du projet était desservie par un réseau privé et que la qualité de l'eau du réseau en cause serait impropre à la consommation ;

- la maire de Cisternes-la-Forêt a commis une erreur de droit en refusant de délivrer le permis de construire au motif d'une prétendue insuffisance de la qualité de l'eau du risque d'atteinte à la salubrité publique sans démontrer qu'il était impossible d'accorder le permis de construire sollicité en l'assortissant de prescriptions spéciales qui ne modifieraient pas substantiellement le projet ;

- l'arrêté litigieux est entaché d'un détournement de pouvoir dès lors que des autorisations d'urbanisme ont été accordées à un conseiller municipal exerçant la même activité dans le même hameau et à qui elle a refusé de vendre ses terres agricoles ; en outre, la création d'une fromagerie n'est pas favorablement accueillie par le gendre de la maire de Cisternes-la-Forêt, qui exerce également l'activité d'exploitation agricole spécialisée en production laitière.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 octobre 2020, le préfet du Puy-de-Dôme conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme C ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 21 mai 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 8 juin 2021.

II. Par une requête, enregistrée le 26 août 2020 sous le numéro 2001474 et des mémoires enregistrés les 8 juin et 13 juillet 2021, Mme A C, représentée par Me Martinet-Beunier, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 29 mai 2020 par lequel la maire de Cisternes-la-Forêt a, au nom de l'Etat, refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation d'une fromagerie sur un terrain situé sur le territoire de la commune, au lieu-dit La Besse, ainsi que la décision du 20 juillet 2020 par laquelle la préfète du Puy-de-Dôme a rejeté son recours hiérarchique ;

2°) d'enjoindre à la maire de la commune de Cisternes-la-Forêt de lui délivrer le permis de construire sollicité ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Cisternes-la-Forêt et de l'Etat la somme de 3000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt à agir ;

- l'arrêté du 29 mai 2020 est insuffisamment motivé en violation des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ;

- la maire de Cisternes-la-Forêt s'est abstenue à tort de saisir pour avis l'agence régionale de santé dans le cadre de l'instruction de sa seconde demande de permis de construire ;

- le refus de permis de construire méconnait le principe d'indépendance des législations, le contrôle de la qualité de l'eau utilisée pour l'exploitation d'une fromagerie, prévu par le code de la santé publique, relevant d'une législation indépendante des règles d'urbanisme ;

- l'arrêté contesté est entaché d'une erreur de qualification des faits et d'erreur de droit dès lors que la contamination de l'eau desservant la parcelle d'implantation du projet n'est pas établie et que le maire ne démontre pas qu'aucune prescription particulière ne pouvait être prévue ;

- le réseau et le captage du réseau alimentant la parcelle d'implantation du projet en eau potable sont exploités au nom de la commune, qui s'est substituée à l'association syndicale libre de La Besse.

Par un mémoire, enregistré le 7 décembre 2020, la commune de Cisternes-la-Forêt, représentée par la SELARL DMMJB Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme C la somme de 2000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par Mme C ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juin 2021, le préfet du Puy-de-Dôme conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme C ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 21 mai 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 8 juin 2021.

Mme C a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 28 octobre 2020.

Vu :

- les autres pièces des dossiers ;

- l'ordonnance du 11 février 2020 par laquelle le juge des référés du tribunal a rejeté la requête n° 2000125 de Mme C tendant à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 10 janvier 2020 portant refus de permis de construire.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Panighel,

- les conclusions de Mme Luyckx, rapporteure publique,

- et les observations de Me Martinet-Beunier représentant Mme C, de M. B représentant le préfet du Puy-de-Dôme et de Me Martins da Silva représentant la commune de Cisternes-la-Forêt.

Des notes en délibéré présentées par le préfet du Puy-de-Dôme ont été enregistrées le 30 mars 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A C a déposé, le 21 octobre 2019, une demande de permis de construire pour la réalisation d'un bâtiment agricole dédié à la fabrication de fromage pour une surface de plancher de 252 mètres carrés sur une parcelle cadastrée section ZX n°66 sur le territoire de la commune de Cisternes-la-Forêt. La maire de la commune de Cisternes-la-Forêt, agissant au nom de l'Etat, a refusé de délivrer le permis de construire sollicité aux termes d'un arrêté du 10 janvier 2020. Mme C demande au tribunal l'annulation de cet arrêté aux termes de sa requête enregistrée sous le numéro 2000124.

2. Le 6 avril 2020, Mme C a déposé une nouvelle demande de permis de construire pour la réalisation, sur la même parcelle, du même bâtiment. Par arrêté du 29 mai 2020, la maire de Cisternes-la-Forêt, agissant au nom de l'Etat, a de nouveau refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Par une décision du 20 juillet 2020, la préfète du Puy-de-Dôme a rejeté le recours hiérarchique dirigé contre cet arrêté. Aux termes de sa requête enregistrée sous le numéro 2001474, Mme C demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 29 mai 2020 de la maire de Cisternes-la-Forêt et la décision du 20 juillet 2020 de la préfète du Puy-de-Dôme.

3. Les requêtes n° 2000124 et 2001474 présentées pour Mme C présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. () ".

5. L'arrêté du 10 janvier 2020, qui comporte la signature de son auteur ainsi que la mention de sa qualité, à savoir maire de la commune de Cisternes-la-Forêt, n'indique ni le nom ni le prénom de cette autorité. Dès lors qu'aucune autre mention de cet arrêté ni aucun autre document antérieurement porté à la connaissance de Mme C ne permettait de connaître aisément les nom et prénom de cette autorité à la date de la décision attaquée, et donc par la même d'identifier celle-ci avec certitude, cette dernière est fondée à soutenir que l'arrêté de la maire de Cisternes-la-Forêt du 10 janvier 2020 méconnait l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration.

6. En second lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de la réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent.

7. En vertu des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.

8. Pour refuser de délivrer les permis de construire demandés par Mme C, la maire de Cisternes-la-Forêt s'est fondée, dans chacun des deux arrêtés en litige rédigés en des termes identiques, sur le fait que le projet était de nature à porter atteinte à la salubrité publique dès lors qu'il portait sur la création d'une fromagerie sur une parcelle desservie en eau par un réseau privé n'ayant pas " fait l'objet d'une autorisation préfectorale au titre du code de la santé publique " et que l'eau conduite par ce réseau présentait ponctuellement des " dépassements des limites de qualité bactériologiques imposées par le code de la santé publique " alors qu'eu égard à l'activité projetée, " l'eau potable doit répondre aux normes de qualité imposées ".

9. La parcelle d'implantation du projet est desservie par le réseau d'eau potable du lieu-dit La Besse, géré par l'association syndicale libre (ASL) La Besse, constituée à cette fin le 26 juin 1968. Il ressort des pièces du dossier que l'analyse des prélèvements réalisés à la fin de l'année 2018 par l'agence de régionale de santé a mis en évidence la contamination bactériologique de l'eau. Il ressort en particulier de la décision du 20 juillet 2020 par laquelle la préfète du Puy-de-Dôme a rejeté le recours hiérarchique présenté contre le second arrêté de refus de permis de construire du 29 mai 2020, que la maire de la commune a été amenée, sur préconisations de l'agence régionale de santé, à interdire immédiatement la consommation de l'eau à des fins alimentaires, vérifier l'état d'entretien et de fonctionnement des ouvrages et procéder à la vidange, au nettoyage et à la désinfection des ouvrages concernés. Il résulte en particulier d'un courrier du 26 décembre 2018 de la maire de Cisternes-la-Forêt qu'un traitement chloré de la canalisation a été mis en place le 18 décembre 2018 et que les analyses d'eau effectuées par l'agence régionale de santé le 21 décembre 2018 ont permis de constater que l'eau distribuée par le réseau était à nouveau conforme aux limites de qualité des eaux potables. Il résulte de ce même document qu'en conséquence, la maire de la commune de Cisternes-la-Forêt a levé l'interdiction de consommation de l'eau desservant le village de La Besse. Il résulte en outre d'une attestation de cette même autorité, établie le 25 novembre 2019, que la maintenance du réseau litigieux a été confiée, à compter du 1er novembre 2019, à une société spécialisée pour le traitement des eaux ayant, à ce titre, été chargée de l'installation d'un système de désinfection par injection d'hypochlorite de sodium et de l'établissement d'un contrôle mensuel de potabilité de l'eau. Enfin, l'agence régionale de santé, saisie dans le cadre de l'instruction de la première demande de permis de construire, a relevé, le 9 janvier 2020, qu'elle ne s'opposait pas à la réalisation du projet " étant donné la perspective de reprise de gestion du réseau du village La Besse par la collectivité et le contrat de maintenance mis en place par la mairie ".

10. Il résulte ainsi de ces éléments qu'à la date de la décision de refus de permis de construire, le problème de contamination bactériologique de l'eau avait été résolu et les mesures nécessaires pour assurer un contrôle sanitaire du réseau litigieux effectuées. Aucun élément contemporain des décisions attaquées ne permet, dans ces circonstances, d'attester que les eaux potables desservant la parcelle d'implantation du projet présenteraient un problème sanitaire. En outre, compte tenu de ce qui précède, et en tout état de cause, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier et n'est pas allégué en défense qu'il n'était pas légalement possible d'accorder le permis sollicité par Mme C en l'assortissant de prescriptions spéciales permettant d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. Dans ces conditions, Mme C est fondée à soutenir qu'en refusant de lui délivrer le permis de construire au motif que le projet était de nature à porter atteinte à la salubrité publique, la maire de Cisternes-la-Forêt a commis une erreur d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et également entaché ses arrêtés d'erreurs de fait.

11. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen des requêtes n'est susceptible de fonder, en l'état de l'instruction, l'annulation des arrêtés des 10 janvier 2020 et 29 mai 2020 par lesquels la maire de la commune de Cisternes-la-Forêt a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation d'un bâtiment agricole destiné à la fabrication de fromages.

12. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C est fondée à demander l'annulation des arrêtés du 10 janvier 2020 et du 29 mai 2020 par lesquels la maire de la commune de Cisternes-la-Forêt a refusé de lui délivrer les permis de construire sollicités. Elle est également fondée, par voie de conséquence, à demander l'annulation de la décision du 20 juillet 2020 par laquelle la préfète du Puy-de-Dôme a rejeté le recours hiérarchique de Mme C dirigé contre l'arrêté du 29 mai 2020.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

13. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, au besoin d'office, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée interdisent d'accueillir la demande pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, y fait obstacle la situation de fait existant à la date à laquelle le juge statue.

14. Le présent jugement implique, compte tenu des motifs d'annulation retenus, et sous réserve d'un changement dans les circonstances de droit ou de fait, qu'en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, la maire de la commune de Cisternes-la-Forêt délivre à Mme C le permis de construire ayant fait l'objet des demandes des 21 octobre 2019 et du 6 avril 2020, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

15. La commune de Cisternes-la-Forêt n'ayant été appelée en la cause que pour produire des observations, n'est pas partie à la présente instance. Dans ces conditions, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de cette commune la somme demandée par Mme C au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Au même titre, et en tout état de cause, la demande de la commune présentée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doit être rejetée. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1500 au titre des frais exposés par Mme C et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les arrêtés de la maire de Cisternes-la-Forêt en date du 10 janvier 2020 et du 29 mai 2020 portant refus de délivrance de permis de construire et la décision du 20 juillet 2020 de la préfète du Puy-de-Dôme portant rejet du recours hiérarchique dirigé contre l'arrêté du 29 mai 2020 sont annulés.

Article 2 : Sous réserve d'un changement dans les circonstances de droit et de fait, il est enjoint à la maire de la commune de Cisternes-la-Forêt, agissant au nom de l'Etat, de délivrer à Mme C le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L'Etat versera à Mme C la somme globale de 1500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des instances 2000124 et 2001474.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Cisternes-la-Forêt sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée pour information au préfet du Puy-de-Dôme et à la commune de Cisternes-la-Forêt.

Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Bader-Koza, présidente,

M. Debrion, premier conseiller,

M. Panighel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 avril 2023.

Le rapporteur,

L. PANIGHEL La présidente,

S. BADER-KOZA

Le greffier,

P. MANNEVEAU

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

2, 2001474