Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2100359

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 20 février 2021 et un mémoire complémentaire enregistré le 1er avril 2022, M. A I et l'EARL I, représentés par Me Petitjean, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 22 décembre 2020 n° 2020/12-514, par lequel le préfet de la région Auvergne Rhône Alpes a autorisé Mme D B à exploiter des parcelles dont ils étaient eux-mêmes les exploitants ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les éventuels dépens.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté litigieux a été signé par une autorité incompétente ;

- le centre de l'exploitation de Mme B, qui réside à Marcenat, se situe à une distance de 19 à 25 km des terres litigieuses, de sorte que c'est de façon erronée que l'arrêté litigieux indique que le siège de la future exploitation est distant de moins de 10 km des terres sollicitées ; le bâtiment qu'elle prétend utiliser comme siège de son exploitation à Vernols est en réalité loué par un " bail dissimulé " à M. I, qui l'utilise ;

- les revenus extra-agricoles de Mme B n'ont pas été pris en compte comme ils auraient dû l'être aux termes des articles 1 et 3 du schéma directeur régional des exploitations agricoles applicable, dès lors qu'il n'est pas contestable que celle-ci travaillait à temps plein comme hôtesse de caisse puis comme salariée dans une compagnie d'assurance, de sorte qu'elle perçoit un revenu égal au SMIC ; ces revenus extra-agricoles génèrent une équivalence de surface égale au minimum à 59 hectares soit, ajoutée au 41 hectares en litige, un total de plus de 100 hectares ; en indiquant que Mme B n'exploiterait qu'une à une fois et demi le seuil de 59 ha, l'autorité préfectorale a commis une erreur manifeste d'appréciation ;

- en prenant en compte un siège d'exploitation à plus de 10 km et une surface pondérée d'un minimum de 100 ha, Mme B aurait ainsi dû être classée en rang de priorité 5 ; l'autorité préfectorale a commis une erreur manifeste d'appréciation en classant Mme B en rang de priorité 1 et M. I, preneur en place, en rang de priorité 5 ;

- Mme B est atteinte d'un problème de santé qui justifie qu'elle bénéficie d'un emploi aménagé ; elle ne dispose d'aucune expérience ni d'aucun diplôme dans le domaine de l'agriculture ; l'activité projetée n'est qu'une activité de façade, dès lors que l'élevage de quinze vaches allaitantes et de quelques chevaux comtois ne peut permettre sérieusement de faire ressortir un revenu agricole ;

- l'autorisation d'exploiter en litige est entachée d'un détournement de la loi, dès lors qu'en réalité les terres seront exploitées par le compagnon de Mme B, lequel valorise déjà une grosse structure agricole avec sa famille ; il s'agit donc non pas d'une opération d'installation mais d'une opération d'agrandissement déguisée ; le couple n'est pas séparé comme Mme B le prétend, dès lors qu'ils ont un enfant commun et ont fait construire une maison à Marcenat ;

- l'arrêté attaqué aurait dû mentionner le sens de l'avis rendu par la commission départementale d'orientation agricole, en application de l'article R. 331-5 du code rural ; même si le préfet n'est pas lié par cet avis, il l'a mal compris et dénaturé ;

- l'autorisation d'exploiter met en péril la viabilité économique de l'exploitation I, ainsi qu'en atteste une étude réalisée par la Chambre d'agriculture ; or l'article L. 331-3-1 du code rural prévoit que l'autorisation d'exploiter peut être refusée lorsqu'elle " compromet la viabilité de l'exploitation du preneur en place " ; dès lors, le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation ; la pression foncière locale rend impossible de retrouver 40 ha pour l'exploitation I ;

- le calcul réalisé par le préfet n'a pris en compte qu'une unité de main d'œuvre pour l'exploitation I, alors que celle-ci emploie une salariée agricole à temps plein ;

- les charges d'emprunt de l'exploitation n'ont pas été prises en compte, ni ses pertes de revenus ;

- il n'est pas exact que les terres en litige servaient à la prise en pension de bovins appartenant à un autre exploitant ; les numéros de boucle relevés dans le constat d'huissier adverse sont en réalité ceux des animaux des voisins ;

- le débat contradictoire n'est pas possible tant que le dossier de demande d'autorisation d'exploiter de Mme B n'est pas communiqué, de même que les justificatifs qui permettraient d'établir que les propriétaires ont été régulièrement informés de la demande d'autorisation d'exploiter déposée par leurs soins.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 mai 2021, le préfet de la région Auvergne Rhône Alpes conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par les requérants n'est fondé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 février 2022, Mme D B, représentée par la SCP Moins et associés, Me Moins, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. I et de l'EARL I à son profit sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par les requérants n'est fondé.

Par une ordonnance du 7 avril 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 25 avril 2022.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté préfectoral n° 18-091 du 27 mars 2018 portant schéma directeur régional des exploitations agricoles pour la région Auvergne-Rhône-Alpes ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Trimouille, rapporteur ;

- les conclusions de Mme Luyckx, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. I, gérant de l'EARL I, est locataire auprès de M. G B et de Mme K B d'un domaine agricole de 40 ha 13 a et 34 ca depuis le 1er janvier 2004, sur la commune de Vernols (Cantal). Le bail a été régulièrement renouvelé tous les six ans. Le 23 juin 2020, par un acte d'huissier, les propriétaires ont fait savoir au preneur que le bail ne serait pas renouvelé à l'échéance du 31 décembre 2021, au profit de l'installation de leur fille D B. Par un arrêté du 22 décembre 2020, le préfet de la région Auvergne Rhône Alpes a accordé à Mme D B l'autorisation d'exploiter les terres en litige. Tandis qu'un contentieux est pendant devant le tribunal paritaire des baux ruraux de Saint-Flour concernant la rupture du bail liant M. et Mme B à M. I, celui-ci et l'EARL I demandent l'annulation de l'arrêté précité du 22 décembre 2020.

Sur le droit applicable :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le contrôle des structures des exploitations agricoles s'applique à la mise en valeur des terres agricoles ou des ateliers de production hors sol au sein d'une exploitation agricole, quels que soient la forme ou le mode d'organisation juridique de celle-ci et le titre en vertu duquel la mise en valeur est assurée. L'objectif principal du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive. Ce contrôle a aussi pour objectifs de : 1° Consolider ou maintenir les exploitations afin de permettre à celles-ci d'atteindre ou de conserver une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles ; 2° Promouvoir le développement des systèmes de production permettant de combiner performance économique et performance environnementale, dont ceux relevant du mode de production biologique au sens de l'article L. 641-13, ainsi que leur pérennisation ; 3° Maintenir une agriculture diversifiée, riche en emplois et génératrice de valeur ajoutée, notamment en limitant les agrandissements et les concentrations d'exploitations au bénéfice, direct ou indirect, d'une même personne physique ou morale excessifs au regard des critères précisés par le schéma directeur régional des exploitations agricoles. ".

3. Aux termes de l'article L. 312-1 du même code : " () II.-Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe, compte tenu des orientations mentionnées au I du présent article, le seuil de surface au-delà duquel l'autorisation d'exploiter est requise en application de l'article L. 331-2.() III.-Le schéma directeur régional des exploitations agricoles établit, pour répondre à l'ensemble des objectifs et orientations mentionnés au I du présent article, l'ordre des priorités entre les différents types d'opérations concernées par une demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2, en prenant en compte l'intérêt économique et environnemental de l'opération. Les différents types d'opérations concernées par une demande d'autorisation sont l'installation d'agriculteurs, l'agrandissement ou la réunion d'exploitations agricoles et le maintien ou la consolidation d'exploitations agricoles existantes.() IV.-Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe les critères servant à l'appréciation de la dimension économique et de la viabilité des exploitations concernées par la demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2.().V.-Pour l'application du présent article, sont considérées comme concernées par la demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 les exploitations agricoles du demandeur, des autres candidats à la reprise et celle du preneur en place ()".

4. Aux termes de l'article L. 331-3-1 dudit code : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : 1° Lorsqu'il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l'article L. 312-1 ; 2° Lorsque l'opération compromet la viabilité de l'exploitation du preneur en place ; () ".

5. Enfin, aux termes de l'article R. 331-5 du même code : " I.-La commission départementale d'orientation de l'agriculture mentionnée à l'article R. 313-1 peut être consultée sur les demandes d'autorisation d'exploiter auxquelles il est envisagé d'opposer un refus pour l'un des motifs prévus à l'article L. 331-3-1. Dans ce cas, et lorsque des candidatures concurrentes ont été enregistrées sur tout ou partie des biens qui font l'objet de la demande, l'ensemble des dossiers portant sur ces biens lui est soumis au cours de la même séance. / Les candidats, les propriétaires et les preneurs en place sont informés de la date d'examen des dossiers les concernant par la commission par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou remise contre récépissé. / II.-La commission départementale d'orientation de l'agriculture est informée périodiquement de toutes les demandes d'autorisation d'exploiter qui ne lui ont pas été soumises et des décisions auxquelles ces demandes ont donné lieu. "

6. D'autre part, aux termes de l'article 1er de l'arrêté du préfet de la région Auvergne Rhône Alpes du 27 mars 2018 portant schéma directeur régional des structures agricoles (SDREA) pour cette région, l'installation est définie comme " l'action de s'établir sur une ou plusieurs unités de production constituant une entité juridique et économique autonome et indépendante pour y exercer une activité agricole ", tandis que l'agrandissement est défini comme le " fait, pour une personne, physique ou morale, mettant en valeur une exploitation agricole, d'accroître la superficie de cette exploitation. L'installation d'un nouvel exploitant en tant qu'associé d'une personne morale, si elle s'accompagne d'une mise à disposition de terres supplémentaires, est un agrandissement de la société au regard des priorités du SDREA. " Cet article précise également qu'un " projet d'installation doit pouvoir se vérifier par un engagement dans le processus d'élaboration du plan de professionnalisation personnalisé (PPP) ou, à défaut, par l'établissement d'une étude économique - type plan d'entreprise (PE) - ou d'un accord bancaire sur le projet envisagé. " Il prévoit en outre que " Pour l'application du contrôle des structures les actifs sont pris en compte, jusqu'à l'âge minimum légal de la retraite apprécié à la date de dépôt de la demande, de la manière suivante : / - chef d'exploitation et associé exploitant : 1, () / - salarié en contrat à durée indéterminée (CDI) : 0,5 par équivalent temps plein (ETP) () ; " Il indique également que " les revenus d'activité extra-agricoles sont pris en compte pour comparer des candidatures concurrentes, en les convertissant en surface selon l'équivalence suivante : / - 1 salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) net annuel équivaut au seuil de surface déclenchant le contrôle des structures, tel que défini à l'article 3, / - les revenus pris en compte sont les revenus déclarés de la dernière année fiscale connue, et composés des retraites et des revenus provenant de l'ensemble des activités professionnelles, déduction faite, s'il y a lieu, de la part de ces revenus provenant d'activités agricoles, / - on ne prend en compte que les revenus extérieurs à l'agriculture supérieurs à 0,33 SMIC. " Enfin, il dispose que " les distances sont exprimées en km et mesurées sur carte IGN à vol d'oiseau entre le siège de l'exploitation et le point le plus proche du bien demandé ; "

7. L'article 3 du schéma fixe le seuil de surface à 59 ha pour la " région naturelle 3 ", dont fait partie la totalité du territoire du département du Cantal.

8. Son article 4 distingue trois catégories d'opérations ainsi définies : " Installation individuelle ou sociétaire : comprend les types d'opération définis à l'article 1 " installation ", " réinstallation ", " installation progressive " " entrée d'un nouvel exploitant dans une société" ainsi que " agrandissement dans le cadre d'un plan d'entreprise accompagnant une demande de Dotation Jeune J d'un jeune J déjà pré-installé " / Confortation : comprend les types d'opération définis à l'article 1 " réunion ", " agrandissement " (à l'exception de l'entrée d'un nouvel exploitant dans une société d'une part, de l'agrandissement dans le cadre d'un plan d'entreprise accompagnant une demande de Dotation Jeune J d'un jeune J déjà pré-installé d'autre part) et " concentration ", / Restructuration : comprend le type d'opération défini à l'article 1 " restructuration parcellaire " ainsi que " reprise de parcelle de convenance " ". Il précise que " les rangs de priorités par ordre décroissant de 1 à 7 sont liés à la nature de l'opération et visent à favoriser l'atteinte par les exploitations d'une dimension économique viable. Ils sont définis comme suit :

(1) la pondération comprend les équivalences de production et de revenus d'activité extra-agricole au sens de

l'article 1 "

9. Le 2 de l'article 5 du schéma dispose enfin que " pour l'application, notamment de l'article L331-1, 1°, la dimension économique viable d'une exploitation à encourager est définie comme la surface, pondérée des équivalences de production agricole et des revenus d'activité extra-agricole, par actif égale au seuil de déclenchement par région naturelle défini à l'article 3 - 1° b) "

Sur la demande de communication de pièces formulée par les requérants :

10. En premier lieu, M. I et l'EARL I demandent que soit versé au débat l'entier dossier de demande d'autorisation d'exploiter déposé auprès de l'autorité préfectorale par Mme D B. Toutefois, il ne ressort d'aucune disposition législative ou réglementaire que l'administration serait tenue de produire les documents qui composent ce dossier. En outre, celui-ci comporte essentiellement des informations couvertes par le secret de la vie privée du demandeur, tenant à son identification, sa situation maritale et familiale, ses qualifications et sa situation sociale, ainsi que par le secret en matière industrielle et commerciale en ce qu'il comprend une description des biens détenus par l'exploitant, les caractéristiques de l'exploitation, des surfaces, des cultures, des effectifs de bétail ainsi que la manière dont le demandeur entend répondre aux critères de priorité d'installation fixés par le schéma directeur régional des exploitations agricoles. Ainsi, la présence de trop nombreuses mentions dont la divulgation porterait atteinte à la vie privée ou au secret en matière commerciale ou industrielle, au sens des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, fait obstacle à sa communication.

11. En second lieu, à supposer que les requérants aient entendu se prévaloir de la méconnaissance par le préfet de l'obligation d'information du propriétaire prévue par l'article R. 331-5 du code rural et de la pêche maritime, il ressort des pièces du dossier que celui-ci, par la production de son courrier adressé le 10 novembre 2020 à M. et à Mme B, établit les avoir informés de l'existence de candidatures concurrentes pour l'exploitation de leurs terres et de la date d'examen de celles-ci par la commission départementale d'orientation de l'agriculture du Cantal.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

12. En premier lieu, l'arrêté litigieux a été signé par M. H F, adjoint au chef du service régional d'économie agricole au sein de la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt d'Auvergne Rhône Alpes, qui avait reçu délégation pour ce faire par arrêté du 1er septembre 2020 pris par M. C E, directeur régional, qui avait lui-même reçu délégation de signature du préfet de région par un arrêté du 31 décembre 2019, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de région le 7 janvier 2020.

13. En deuxième lieu, l'arrêté contesté vise l'avis rendu le 26 novembre 2020 par la section structures et économie des exploitations de la commission départementale d'orientation de l'agriculture du Cantal. Il ne ressort d'aucune disposition législative ou réglementaire que le préfet devrait obligatoirement mentionner le sens de cet avis. En outre, si les requérants soutiennent que celui-ci a mal compris et dénaturé l'avis de la commission, cette allégation n'est pas assortie des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé.

14. En troisième lieu, concernant le rang de priorité 1 attribué à Mme D B, si les requérants soutiennent que le siège de son installation sera nécessairement son domicile de Marcenat, situé à plus de 10 km des terres litigieuses, ils ne sauraient simplement se prévaloir de leur propre usage sans droit ni titre du bâtiment agricole où celle-ci indique entendre établir le siège de son exploitation à Vernols pour établir cette allégation. De même, ils n'apportent aucun élément de nature à sérieusement contester l'exacte prise en compte par le préfet des revenus extra-agricoles de Mme B dans le calcul de la surface agricole utile pondérée, en se bornant à alléguer, sans aucun commencement de preuve, que l'intéressée travaillerait à temps complet comme hôtesse de caisse, ou comme agent d'assurance, pour un salaire équivalent au SMIC alors même qu'il ressort de ses avis d'imposition sur les revenus 2018 et 2019 que tel n'est pas le cas. Enfin, en se bornant à faire valoir que Mme B souffre d'un handicap, qu'elle n'a aucun diplôme agricole et qu'elle vit en concubinage avec le père de son enfant, qui serait lui-même associé d'une importante structure agricole, les requérants n'établissent pas que le projet d'installation de leur concurrente serait fictif, alors même que, conformément à l'exigence posée par le schéma en son article 1er, celle-ci établit le sérieux de son projet d'installation par la production d'une étude économique prévisionnelle réalisée par le réseau d'experts-comptables CerFrance Cantal en septembre 2020. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le préfet de la région Auvergne Rhône Alpes aurait commis une erreur d'appréciation en attribuant à Mme D B le rang de priorité 1.

15. En quatrième et dernier lieu, les requérants, pour soutenir que la décision litigieuse compromettrait la viabilité financière de leur propre exploitation en méconnaissance des dispositions de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime, produisent une étude réalisée par la Chambre d'agriculture le 9 octobre 2020. Celle-ci indique qu'en raison de la réduction de surface de l'exploitation I, le cheptel devra être réduit de 45 à 30, avec pour conséquence également une privation du label AOP St Nectaire qui exige un minimum de 90 % de prairies permanentes, et d'aides à la surface, alors que l'EARL a réalisé des investissements importants dans la période récente pour mener à bien son projet de fromagerie. L'étude conclut en ces termes : " Avec une surface réduite de 40 % et un fromage vendu hors AOP, la structure ne sera pas viable ". Toutefois, il ressort de cette étude qu'elle ne se base que sur des hypothèses, à savoir un effectif de 30 vaches laitières, et une réduction de surface de 40 %, alors que cette dernière serait en réalité de 30 %. L'étude indique également que " les résultats comptables disponibles ne reflètent ni la situation actuelle ni celle des prochains mois. Les investissements n'étaient pas encore réalisés et la production fromagère devrait débuter seulement en octobre 2020. " Elle précise au demeurant qu'" avec ces évolutions, le système perd en efficacité économique " mais que le " rapport EBE/PB reste correct : 40 % ", même si un peu faible pour une exploitation biologique. Il ressort ainsi de cette étude que l'autorisation en litige est susceptible d'affecter la viabilité économique du projet envisagé par M. I visant une production fromagère sous appellation d'origine contrôlée, sur la base des hypothèses qui sous-tendaient ce projet, mais ne porte pas sur la viabilité de l'exploitation telle qu'existante au moment où la décision préfectorale a été prise. Dès lors, M. I et l'EARL I ne sont pas fondés à soutenir que le préfet, par sa décision accordant à Mme B l'autorisation d'exploiter les terres en litige, aurait méconnu les dispositions de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime, ni qu'il aurait entaché sa décision d'une erreur d'appréciation à cet égard.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M. I et l'EARL I ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 22 décembre 2020.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par M. I et l'EARL I et non compris dans les dépens.

18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions formulées par Mme D B sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. I et de l'EARL I est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de Mme D B présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A I, représentant unique pour l'ensemble des requérants, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et à Mme D B.

Copie en sera faite, pour information, au préfet de la région Auvergne Rhône Alpes.

Délibéré après l'audience du 6 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Bader-Koza, présidente,

Mme Jaffré, première conseillère ;

Mme Trimouille, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2022.

La rapporteure,

C. TRIMOUILLE

La présidente,

S. BADER-KOZA

Le greffier,

P. MANNEVEAU

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.