Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2101823

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 27 août 2021 et le 24 octobre 2022, l'association Paysages de France représentée par Me Clément, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 5 juillet 2021 par laquelle le préfet du Puy-de-Dôme a refusé de prendre des arrêtés de mise en demeure en vue de la mise en conformité ou la suppression de publicités, préenseignes et enseignes installées sur les communes d'Aurières, La Bourboule, Chambon-sur-Lac, Laqueuille, Mont-Dore, Murat-le-Quaire, Nébouzat, Olby, Perpezat, Rochefort-Montagne, Saint-Bonnet-près-Orcival, Saint-Pierre-Roche, Saint-Sauves-d'Auvergne et Theix ;

2°) d'enjoindre au préfet du Puy-de-Dôme de faire dresser des procès-verbaux de constatation d'infraction et de prendre des arrêtés de mise en demeure en vue de la mise en conformité ou de la suppression des dispositifs en infraction, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 150 euros par jour de retard et par dispositif en infraction ;

3°) en cas d'inexécution par les contrevenants dans un délai de cinq jours suivant la notification des arrêtés qui leur aura été faite par le préfet du Puy-de-Dôme, d'enjoindre au préfet du Puy-de-Dôme d'inviter les maires concernés à liquider et à recouvrer l'astreinte, dans un délai d'un mois à compter de la notification des arrêtés, et, à défaut de diligence des maires, de liquider et recouvrer la créance au profit de l'État, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

4°) d'enjoindre au préfet du Puy-de-Dôme de faire exécuter d'office les travaux prescrits par les arrêtés de mise en demeure dans le cas où il n'y aurait pas été procédé conformément à l'article L. 581-31 du code de l'environnement sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- les dispositifs visés par sa demande ont été installés en violation des dispositions du code de l'environnement ;

- le préfet du Puy-de-Dôme devait faire usage de ses pouvoirs de police spéciale qu'il tient de l'article L. 581-27 du code de l'environnement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 septembre 2022, le préfet du Puy-de-Dôme conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les fiches d'infraction produites par l'association requérante n'établissent pas si les dispositifs contestés sont situés avant un panneau d'entrée d'agglomération ou après un panneau de sortie d'agglomération dès lors, elles ne permettent pas d'établir la réalité de l'infraction de publicités ou préenseignes situées hors agglomération ;

- le refus d'édicter les arrêtés de mise en demeure était motivé par la situation sanitaire et économique du début d'année 2021 ;

- il sollicite une substitution de motif tiré de ce que le défaut de précision des informations portées à sa connaissance par l'association Paysages de France ne lui permettait pas de mettre en œuvre ses pouvoirs de police.

Par ordonnance du 7 septembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 24 octobre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- et les conclusions de M. Jurie, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. L'association Paysages de France a, par courrier du 4 janvier 2021 reçu le 6 janvier suivant, demandé au préfet du Puy-de-Dôme de faire application de l'article L. 581-27 du code de l'environnement et de prendre des arrêtés de mise en demeure en vue de la suppression ou de la mise en conformité de panneaux publicitaires et préenseignes installés irrégulièrement dans les communes d'Aurières, La Bourboule, Chambon-sur-Lac, Laqueuille, Mont-Dore, Murat-le-Quaire, Nébouzat, Olby, Perpezat, Rochefort-Montagne, Saint-Bonnet-près-Orcival, Saint-Pierre-Roche, Saint-Sauves-d'Auvergne et Theix. En l'absence de réponse, l'association Paysages de France a réitéré sa demande par lettre du 11 mai 2021 et, par un courrier daté du 5 juillet 2021, le préfet du Puy-de-Dôme a indiqué qu'au vu du contexte sanitaire et compte tenu des enjeux économiques concernés, il refusait de donner suite aux signalements effectués par la requérante. Par la présente requête l'association Paysages de France demande l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 581-3 du code de l'environnement : " Au sens du présent chapitre : 1° Constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des pré-enseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ; 2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s'y exerce ; 3° Constitue une pré-enseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité déterminée. ". Selon l'article L. 581-19 du même code : " Les pré-enseignes sont soumises aux dispositions qui régissent la publicité. ". Aux termes de l'article L. 581-27 dudit code : " Dès la constatation d'une publicité, d'une enseigne ou d'une pré-enseigne irrégulière au regard des dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, et nonobstant la prescription de l'infraction ou son amnistie, l'autorité compétente en matière de police prend un arrêté ordonnant, dans les cinq jours, soit la suppression, soit la mise en conformité avec ces dispositions, des publicités, enseignes ou pré-enseignes en cause, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux. Cet arrêté est notifié à la personne qui a apposé, fait apposer ou maintenu après mise en demeure la publicité, l'enseigne ou la pré-enseigne irrégulière. Si cette personne n'est pas connue, l'arrêté est notifié à la personne pour le compte de laquelle ces publicités, enseignes ou pré-enseignes ont été réalisées. ". L'article L. 581-32 de ce code énonce que : " Lorsque des publicités ou des pré-enseignes contreviennent aux dispositions du présent chapitre ou des textes réglementaires pris pour son application, l'autorité compétente en matière de police est tenue de faire usage des pouvoirs que lui confère l'article L. 581-27, si les associations mentionnées à l'article L. 141-1 ou le propriétaire de l'immeuble sur lequel ont été apposées, sans son accord, les publicités ou pré-enseignes, en font la demande. ". Enfin, selon les dispositions combinées des articles L. 581-27, L. 581-32 et L. 581-40 du code de l'environnement, les constatations d'une publicité, d'une enseigne ou d'une pré-enseigne irrégulière doivent être réalisées par des officiers de police judiciaire ou des agents ou fonctionnaires habilités.

3. En application de ces dispositions, l'autorité de police compétente est tenue de faire cesser des manquements aux prescriptions applicables aux publicités et préenseignes en ordonnant leur suppression ou leur mise en conformité, lorsque ces manquements ont été constatés par un officier de police judiciaire ou par une des personnes mentionnées à l'article L. 581-40 du code de l'environnement, ou, même en l'absence d'une telle constatation, lorsque la réalité de ces manquements est établie par les éléments fournis par une association agréée pour la protection de l'environnement ou le propriétaire de l'immeuble sur lequel ont été apposées, sans son accord, des publicités ou préenseignes, à l'appui d'une demande tendant à la mise en œuvre des pouvoirs de police prévus à l'article L. 581-27 du même code.

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 581-7 du code de l'environnement : " En dehors des lieux qualifiés d'agglomération par les règlements relatifs à la circulation routière, toute publicité est interdite. " et aux termes de l'article R. 110-2 du code de la route dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Pour l'application du présent code, les termes ci-après ont le sens qui leur est donné dans le présent article : / - agglomération : espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l'entrée et la sortie sont signalées par des panneaux placés à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le borde ; / () ".

5. Les fiches de relevé d'infraction établies par l'association Paysages de France, association agréée au sens de l'article L. 141-1 du code de l'environnement, et référencées 63-Chambon-01, 63-Chambon-02, 63-Chambon-03, 63-Chambon-04, 63-Chambon-05, 63-Chambon-06, 63-Chambon-07, 63-Chambon-08, 63-Bourbou-28, 63-Bourbou-29, 63-Bourbou-30, 63-Bourbou-31, 63-Bourbou-32, 63-Bourbou-33, 63-Bourbou-40, 63-Bourbou-41, 63-Bourbou-42, 63-Laqueuille-01, 63-Mont-Dore-01, 63-Mont-Dore-03, 63-Mont-Dore-04, 63-Mont-Dore-05, 63-Mont-Dore-06, 63-Mont-Dore-07, 63-Mont-Dore-08, 63-Mont-Dore-09, 63-Aurières-01, 63-Murat-01, 63-Murat-02, 63-Murat-03, 63-Nébouzat-01, 63-Nébouzat-02, 63-Nébouzat-03, 63-Olby-01, 63-Olby-02, 63-Perpezat-01, 63-Perpezat-02, 63-Perpezat-04, 63-Perpezat-05, 63-Perpezat-06, 63-Perpezat-07, 63-Rochefort-Montagne-01, 63-Rochefort-Montagne-02, 63-Rochefort-Montagne-03, 63-Rochefort-Montagne-04, 63-Rochefort-Montagne-05, 63-Rochefort-Montagne-06, 63-Saint-Bonnet-Orcival-01, 63-Saint-Pierre-Roche-01, 63-Saint-Pierre-Roche-02, 63-St-Sauves-01, 63-St-Sauves-02, 63-St-Sauves-03, 63-St-Sauves-04, 63-St-Sauves-05, 63-Theix-01, comportent des photographies des dispositifs litigieux, la localisation précise de ceux-ci, notamment par rapport aux limites de l'agglomération la plus proche et indiquent clairement les infractions contestées. Dès lors, contrairement à ce que soutient le préfet en défense, ces fiches sont suffisamment précises et circonstanciées et démontrent la présence de préenseignes en infraction avec les dispositions précitées de l'article L. 581-7 du code de l'environnement.

6. Pour ce qui concerne, le dispositif faisant l'objet de la fiche d'infraction référencée 63-Saint-Bonnet-Orcival-02, il ressort de cette dernière que la préenseigne se situe à l'intérieur de l'agglomération. Par suite, l'association Paysages de France n'est pas fondée à soutenir qu'elle serait en infraction avec les dispositions de l'article L. 581-7 du code de l'environnement.

7. En deuxième lieu, selon les dispositions de l'article L. 581-8 du code de l'environnement : " I. ' A l'intérieur des agglomérations, la publicité est interdite : / 3° Dans les parcs naturels régionaux ; () ". Il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté, que les fiches de relevé d'infraction référencées 63-Bourbou-01, 63-Bourbou-03, 63-Bourbou-07, 63-Bourbou-08, 63-Bourbou-09, 63-Bourbou-10, 63-Bourbou-11, 63-Bourbou-12, 63-Bourbou-13, 63-Bourbou-14, 63-Bourbou-15, 63-Bourbou-16, 63-Bourbou-17, 63-Bourbou-18, 63-Bourbou-19, 63-Bourbou-20, 63-Bourbou-21, 63-Bourbou-22, 63-Bourbou-23, 63-Bourbou-24, 63-Bourbou-25, 63-Bourbou-26, 63-Bourbou-27, 63-Bourbou-35, 63-Bourbou-36, 63-Bourbou-37, 63-Bourbou-38, 63-Bourbou-45, 63-Bourbou-46, 63-Bourbou-47, 63-Bourbou-48, 63-Bourbou-49, 63-Bourbou-50 démontrent la présence de publicités et préenseignes sur le territoire de la Bourboule, commune située dans le Parc naturel régional des Volcans d'Auvergne, en infraction avec les dispositifs de l'article L. 581-8 du code de l'environnement.

8. En dernier lieu, il ressort de la fiche de relevé d'infraction référencée 63-Bourbou-39 que le dispositif fixé sur un mur contrevient aux dispositions de l'article L. 581-8 du code de l'environnement cité au point précédent et de l'article R. 581-22 du même code qui dispose que: " Sans préjudice de l'application des dispositions de l'article L. 581-4, la publicité est interdite : () / 2° Sur les murs des bâtiments sauf quand ces murs sont aveugles ou qu'ils ne comportent qu'une ou plusieurs ouvertures d'une surface unitaire inférieure à 0,50 mètre carré ; () ".

9. Il résulte de ce qui précède que le préfet du Puy-de-Dôme qui, saisi d'une demande circonstanciée de l'association Paysages de France tendant à ce qu'il prenne des arrêtés de mise en demeure en vue de la mise en conformité ou la suppression des dispositifs publicitaires installées sur le territoire des communes d'Aurières, La Bourboule, Chambon-sur-Lac, Laqueuille, Mont-Dore, Murat-le-Quaire, Nébouzat, Olby, Perpezat, Rochefort-Montagne, Saint-Bonnet-près-Orcival, Saint-Pierre-Roche, Saint-Sauves-d'Auvergne et Theix, fondée sur les dispositions de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, était tenu, à l'exception de la préenseigne référencée 63-Saint-Bonnet-Orcival-02, de faire usage des pouvoirs que lui confère cet article et notamment de faire constater les éventuelles infractions par des agents habilités à cette fin. En s'abstenant d'y pourvoir dans les délais requis, le préfet du Puy-de-Dôme a méconnu les obligations que lui imposent les dispositions précitées de l'article L. 581-27 du code de l'environnement.

10. Le préfet du Puy-de-Dôme soutient que sa décision était légalement justifiée du fait du contexte sanitaire dû à la covid-19 ayant entraîné des difficultés économiques pour les commerces annonceurs. L'émergence du coronavirus responsable de la covid-19 a eu pour conséquence la nécessité d'une mise en œuvre de l'état d'urgence sanitaire, créé par la loi n° 2020-247 du 23 mars 2020 ainsi que d'un régime de gestion de la sortie de crise sanitaire défini par la loi n°2021-689 du 31 mai 2021. Cette situation, qui a notamment entraîné un fort ralentissement de l'activité, voire la fermeture totale des établissements concernés par les dispositifs publicitaires et les préenseignes en litige, constitue un évènement grave et imprévu, qui persistait à la date de la décision attaquée contestée. Toutefois, et alors qu'un fonds de solidarité national a été créé par l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 modifiée à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de Covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, le préfet ne démontre pas que son refus de ne pas faire usage de ses pouvoirs de police en l'espèce présentait un caractère d'intérêt général permettant de faire face à une situation d'urgence.

11. Si le Préfet du Puy-de-Dôme sollicite une substitution de motif tiré de ce que le défaut de précision des informations portées à sa connaissance par l'association Paysages de France ne lui permettait pas de mettre en œuvre ses pouvoirs de police qu'il tient de l'article L. 581-27 du code de l'environnement, il résulte de ce qui a été dit au point 5 que les fiches de relevé d'infractions établies par l'association Paysages de France sont précises et circonstanciées. Par suite, le préfet du Puy-de-Dôme n'est pas fondé à solliciter une substitution de motif.

12. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Paysages de France est fondée à demander l'annulation de la décision du 5 juillet 2021 sauf en ce qui concerne la préenseigne faisant l'objet de la fiche d'infraction référencée 63-Saint-Bonnet-Orcival-02.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

13. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu, sous réserve que les infractions soient toujours effectives à la date du présent jugement, d'enjoindre au Préfet du Puy-de-Dôme de prendre les mesures prévues à l'article L. 581-27 du code de l'environnement concernant les dispositifs correspondant aux fiches énumérées aux points 5, 7 et 8, et ce, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu'il y ait lieu d'assortir cette injonction de l'astreinte demandée.

Sur les frais liés au litige :

14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'association Paysages de France et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 5 juillet 2021 du préfet du Puy-de-Dôme est annulée sauf en ce qui concerne le dispositif faisant l'objet de la fiche d'infraction référencée 63-Saint-Bonnet-Orcival-02.

Article 2 : Il est enjoint au préfet du Puy-de-Dôme, sous réserve que les publicités et préenseignes litigieuses n'ont été ni supprimées ni mises en conformité, de prendre les mesures prévues à l'article L. 581-27 du code de l'environnement concernant les dispositifs mentionnés aux point 5, 7 et 8 du présent jugement, dans un délai de quatre mois suivant la notification du présent jugement.

Article 3 : L'État versera à l'association Paysages de France la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association Paysages de France et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires

Copie en sera adressée pour information au préfet du Puy-de-Dôme.

Délibéré après l'audience du 9 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Courret, présidente,

M. Bordes, premier conseiller,

Mme Bollon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 décembre 2022.

La rapporteure,

L. A

La présidente,

C. COURRET La greffière,

F. LLORACH

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.