Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2000788

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 10 avril 2020, et un mémoire enregistré le 17 décembre 2021, Mme D A et M. E B, représentés par Me Cambot, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section BW n° 89 en zone naturelle - coupure d'urbanisme (zone Ncu) et la parcelle BW n°18 pour partie en zone Ncu et pour partie en zone d'urbanisme limité (UL) ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le rapport de présentation est insuffisant et méconnait les exigences de l'article L. 151-4 du code de d'urbanisme dès lors qu'il ne justifie pas et n'explique pas les coupures d'urbanisation figurant dans le règlement graphique ;

- la délibération a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, les conseillers communautaires n'ont pas été informés des modifications du zonage des parcelles en litige, intervenues après l'enquête publique, le document listant des modifications ne mentionnant pas lesdites modifications relatives aux parcelles BW 89 et BW 18 ; aucune justification ni explication de ce changement n'est donnée ;

- la modification du classement initial en zone UCa d'une partie de la parcelle BW18 après l'enquête publique est illégale et méconnait les dispositions de l'article L.153-21 du code de l'urbanisme, dès lors qu'elle ne trouve son origine ni dans les avis des personnes publiques ni dans les observations du public ni, enfin, dans le rapport ou les conclusions du commissaire enquêteur ;

- par ailleurs, le classement en zone Ncu de ces parcelles est illégal dès lors qu'elles n'entrent pas dans les prévisions de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme ;

- enfin, le classement en zone UL d'une partie de la parcelle BW 18 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, le secteur étant densément urbanisé, au sens et pour l'application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 mai 2021 et le 28 janvier 2022, la communauté d'agglomération Pays Basque et la commune de Saint-Jean-de-Luz, représentées par Me Dunyach, concluent, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, et demandent au tribunal de mettre à la charge des requérants une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles précisent que :

- les requérants ne justifient pas de leur intérêt à agir contre la délibération attaquée ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 23 juin 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 15 juillet 2022 à 12 heures.

Un mémoire enregistré le 13 juillet 2022, a été présenté pour les requérants.

Une note en délibéré enregistrée le 17 novembre a été présentée pour les requérants.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Perdu, présidente-rapporteure,

- les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique,

- et les observations de Me Coto pour les requérants et de Me Dunyach pour la communauté d'agglomération Pays Basque et la commune de Saint-Jean-de-Luz.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz. Par la présente requête, Mme A épouse B et M. B demandent au tribunal l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe en zone Ncu la parcelle cadastrée section BW n° 89 et en tant qu'elle classe une partie de la parcelle BW n° 18 en zone Ncu, et l'autre en zone UL.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Il ressort des pièces du dossier que Mme D A mariée sous le régime de la communauté légale à M. B, est propriétaire d'une maison à usage d'habitation, située au n° 155, chemin Marimiquelenia, quartier Acotz, à Saint-Jean-de-Luz, ainsi que d'un bien immobilier situé 42 chemin d'Aguerrias. Il n'est pas contesté que ces biens se situent respectivement sur les parcelles aujourd'hui cadastrées section BW n° 18 et BW n° 89. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée ne peut donc qu'être écartée.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :

3. L'article L. 151-4 du code de l'urbanisme impose, notamment, que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme (PLU) explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Si les requérantes soutiennent qu'aucune coupure d'urbanisation située dans le secteur du quartier Actotz nord incluant les parcelles litigieuses ne figure ni n'est justifiée dans le rapport de présentation du PLU, tandis que ces coupures d'urbanisation n'apparaîtraient pas davantage dans les documents graphiques du SCoT auxquels les auteurs du PLU se sont expressément référés, il ressort cependant des pièces du dossier, que le rapport de présentation justifie des choix et enjeux environnementaux ayant concouru à la création de ces coupures d'urbanisme, et la parcelle BW n° 89 apparaît à proximité immédiate d'une des coupures d'urbanisation identifiée dans le document intitulé " Aménagement durable des stations " figurant au rapport de présentation. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation, qui n'a pas à justifier du classement de chaque parcelle du territoire communal, doit être écarté.

En ce qui concerne les modifications apportées au zonage après l'enquête publique et l'insuffisante information des conseillers communautaires :

4. Il résulte des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

5. Il ressort cependant des pièces du dossier que l'Etat a demandé, dans son avis, que la délimitation des secteurs urbanisés, notamment Acotz-nord-Berain, soit " reprise " et l'autorité environnementale a rappelé l'exigence de ne pas étendre l'extension du périmètre bâti en produisant une vue aérienne du secteur où s'insère les parcelles. Dans ces conditions, la modification litigieuse doit être regardée comme découlant d'une demande formulée par des personnes publiques. Par suite, et dès lors au demeurant qu'elle ne porte nullement atteinte à l'économie générale du projet, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté.

6. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relative au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

7. Il ressort des pièces du dossier que dans le projet de PLU soumis à enquête publique, les parcelles litigieuses étaient classées en zone constructible et que lesdites parcelles sont désormais classées en zone Ncu et UL dans le plan local d'urbanisme adopté par le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque lors de sa séance du 22 février 2020.

8. Il ressort également des pièces du dossier qu'un rapport consacré à la révision générale du PLU de Saint-Jean-de-Luz a été adressé aux conseillers communautaires avant la séance du 22 février 2020, accompagné d'un tableau des modifications apportées par rapport au projet soumis à enquête publique, comportant une justification des modifications et ajustements opérés, ainsi qu'un extrait du plan de zonage modifié où apparaît la modification du zonage du secteur dans lequel s'insèrent les parcelles en litige. A cet égard, la circonstance que les parcelles BW 89 et 18 n'ont pas été expressément citées, à la différence d'autres parcelles situées dans le même secteur connaissant également un changement de zonage, ne suffit pas à considérer que les dispositions de l'article L. 2121-13 sur le droit d'information des conseillers ont été méconnues. Il ne ressort, enfin, d'aucune pièce du dossier que les conseillers communautaires n'auraient pas été mis à même d'exercer, en tant que de besoin, leur droit à l'information en prenant connaissance du dossier avant la réunion ou en demandant des précisions en séance, afin d'être à même de délibérer en toute connaissance de cause. Le moyen tiré du défaut d'information des conseillers communautaires doit donc être écarté.

En ce qui concerne le classement :

9. Aux termes de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation ".

10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

11. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section BW 89, d'une superficie de 1 000 m2, se situe dans le secteur Acotz-Nord et constitue le lot n°1, viabilisé, d'un ancien lotissement familial (Haurrentzat) autorisé par un permis d'aménager délivré en 2012, qui comprend des aménagements consistant en une voie centrale permettant d'accéder, depuis la voie publique, aux cinq lots composant ce lotissement, dont l'un est déjà construit, ainsi que des places de stationnement. Cette parcelle herbacée et entretenue est desservie par l'ensemble des réseaux publics et, si elle n'est pas construite, son environnement immédiat est composé d'un ensemble de logements collectifs (le domaine d'Antxeta) visible depuis le parking de ce lotissement, de maisons individuelles situées le long du chemin Marimiquelenia et, en direction de l'océan, de campings comprenant un nombre important de résidences mobiles de loisir. Par suite, l'environnement immédiat de cette parcelle est urbanisé, et elle ne constitue nullement un espace naturel. Enfin, la parcelle BW 89 jouxte les parcelles BW 90 et 91 et se situe à proximité des parcelles BW 92 et 75, qui composent les lots du lotissement précité. Si la parcelle BW 92 jouxte, quant à elle la parcelle BW 32, et surtout la parcelle BW 33 qui est en contact direct avec une zone Ncu composée, au sud-est, de vastes espaces naturels et boisés, eu égard à leur aménagement et à leur localisation, cette parcelle ainsi d'ailleurs que les parcelles voisines BW 90, 91 et 92 ne présentent pas d'homogénéité physique ni de lien fonctionnel avec cette zone Ncu. La parcelle en litige, même comprise dans cet ensemble de terrains, ne pouvait donc être regardée comme un espace naturel présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation.

12. Ainsi, en classant et en incluant dans la vaste zone Ncu située plus à l'est, le lot non bâti du lotissement ici en cause, correspondant à la parcelle BW 89, les auteurs du plan local d'urbanisme de Saint-Jean-de-Luz ont fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme.

13. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section BW n° 18, de superficie plus importante que la parcelle BW 89, se situe également dans le secteur Acotz-Nord mais n'est pas comprise à l'intérieur du lotissement précité. Elle se situe, plus au sud, au-delà des campings Itsas Mendi et Atlantica comprenant de très nombreuses constructions et habitations légères de loisir, et est comprise dans un secteur comprenant des constructions de part et d'autre du chemin d'Aguerria, ainsi que des campings de moindre superficie, dénommés camping Le Basque et camping Maya. Elle est classée en zone UL pour sa partie comprenant une construction et une façade sur ce chemin, et en zone Ncu pour les deux tiers de sa surface, vierge de construction et laissée à l'état naturel. Cette partie classée en zone Ncu est en contact, à l'ouest, avec des parcelles classées également en zone Ncu, formant ainsi une coupure d'urbanisme, certes de taille réduite mais homogène. Aucune erreur manifeste d'appréciation de ce classement ne peut être censuré.

14. En revanche, il ressort des pièces du dossier que la zone UL correspond dans le règlement du plan local d'urbanisme à " des ensembles bâtis qui ne sont pas en continuité avec les espaces urbanisés constitutifs d'une agglomération ou d'un village au sens de la loi Littoral (article L. 121-8 du code de l'urbanisme) et dont le nombre de constructions et la capacité du bâti ne sont pas jugés suffisamment significatifs pour permettre des évolutions en matière d'extension limitée ou d'intensification de l'urbanisme. Pour cette raison, ces tissus urbains existants ne peuvent accepter aucune construction principale nouvelle. Seules y seront autorisées les extensions des constructions existantes ". La zone UL doit s'appliquer aux quartiers peu denses ou isolés, de tailles limitées.

15. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants ". Aux termes du 2ème alinéa de cet article, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) : " Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. /() ".

16. Ainsi que précisé, il ressort des pièces du dossier que la parcelle BW 18 s'insère dans un secteur comprenant des constructions, que ce soit des maisons individuelles situées de part et d'autre des chemins d'Aguerria et de Duhartia, ou les nombreuses constructions des campings présents dans ce secteur, situés à proximité ainsi qu'au-delà du tracé de l'ancienne voie ferrée. Dans ces conditions, eu égard à sa localisation, et même en tenant compte de la volonté des auteurs de ce PLU de limiter la densification de l'urbanisation, le classement de la partie construite de la parcelle BW 18 en zone UL est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. A cet égard, ne peut être utilement opposée en défense la circonstance que dans le jugement n° 1700594-1700704 du 13 mars 2018, le présent tribunal a annulé un permis de construire autorisant la réalisation, dans ce secteur, d'un ensemble immobilier de 85 logements, en se fondant sur les dispositions alors applicables de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A et M. B sont fondés à demander l'annulation de la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section BW 89 en zone Ncu et en tant qu'elle classe une partie de la parcelle BW n° 18 en zone UL.

Sur les frais de l'instance :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par la communauté d'agglomération et la commune de Saint-Jean-de-Luz, qui ont la qualité de partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à leur charge une somme globale de 1 000 euros au titre des frais exposés par Mme A et M. B, et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque du 22 février 2020 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz est annulée en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section BW 89 en zone Ncu et une partie de la parcelle BW n° 18 en zone UL.

Article 2 : La communauté d'agglomération Pays Basque et à la commune de Saint-Jean-de-Luz verseront à Mme A et M. B une somme globale de 1 000 euros (mille euros), au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme D A, à M. E B, à la communauté d'agglomération Pays Basque et à la commune de Saint-Jean-de-Luz.

Délibéré après l'audience du 9 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Perdu, présidente,

Mme Duchesne, conseillère,

M. Diard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2022.

La présidente-rapporteure,

Signé : S. PERDUL'assesseure la plus ancienne,

Signé : M. CLa greffière,

Signé : P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,

Signé : P. SANTERRE

N° 20000788