Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2000896

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des pièces complémentaires, enregistrées les 23 et 29 avril 2020, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) " Reflets de l'Adour ", représenté par son gérant M. C, doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 27 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal applicable sur le territoire de la communauté de communes en tant qu'il classe en zone naturelle les parcelles cadastrées section E nos 351, 352, 377 et 378 situées à Sainte-Marie-de-Gosse ;

2°) et d'enjoindre à la communauté de communes de classer ces parcelles en zone agricole.

Il soutient que :

- l'élaboration du zonage retenu a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière en raison de la méthode retenue pour élaborer le diagnostic agricole présenté par la communauté de communes, aucune réunion de concertation n'ayant été organisée avec des " acteurs locaux de l'agriculture " à Sainte-Marie-de-Gosse ;

- le classement contesté méconnaît les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) visant à garantir le maintien et le développement de l'activité agricole ;

- il est également incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) adopté en 2014 qui souligne l'importance de l'agriculture dans des zones sensibles afin de maintenir les prairies ;

- le classement en zone N des parcelles E nos 351, 352, 377 et 378 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et la demande de classement de ces parcelles, en zone A, a d'ailleurs reçu un avis favorable du commissaire enquêteur.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 mai 2021, la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud, représentée par le cabinet Noyer-Cazcarra avocats, désormais représenté par le cabinet HMS Atlantique avocats, conclut au rejet de la requête et demande à ce que soit mise à la charge du GAEC une somme de 1 000 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle précise que la communauté de communes a fait droit aux demandes présentées par le GAEC en cours d'enquête publique et qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par une ordonnance du 30 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 2 novembre 2022 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Perdu, présidente-rapporteure,

- les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique,

- et les observations de Me Cazcarra, représentant la communauté d'agglomération de Maremne Adour Côte-Sud, en présence de ses représentants Mme D et M. A.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 27 février 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud (MACS) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) applicable sur le territoire de la communauté de communes comprenant la commune de Sainte-Marie-de-Gosse. Par la présente requête, le GAEC " Reflets de l'Adour " demande au tribunal l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe en zone naturelle (zone N) les parcelles cadastrées section E nos 351, 352, 377 et 378 lui appartenant.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la contestation du diagnostic agricole :

2. Aux termes de l'article L. 104-5 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l'existence d'autres documents ou plans relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d'évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur.". Aux termes de l'article L. 151-4 du même code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () ".

3. Le requérant se borne à contester le diagnostic agricole réalisé en faisant valoir qu'aucune réunion n'a eu lieu, " avec les acteurs du secteur agricole " à Sainte-Marie-de-Gosse, sans apporter de précision ni d'élément permettant au tribunal d'apprécier la portée et le bien-fondé de ce moyen. A supposer qu'il soit regardé comme soutenant que le rapport de présentation serait entaché d'insuffisance en ce qui concerne le diagnostic agricole réalisé, il ressort des pièces du dossier que le diagnostic agricole annexé au PLUI, réalisé en partenariat avec la chambre d'agriculture des Landes, tient compte du recensement général des exploitations agricoles réalisé en 2018 et faisant état de 378 exploitations ayant leur siège sur le territoire de la MACS, pour une surface agricole utile mise en valeur de 10 490 hectares, rappelle que la préservation des espaces agricoles, tant d'un point de vue économique que de la préservation des paysages ou de la biodiversité, est un des objectifs du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) adopté et que cet objectif se décline dans les prescriptions relatives, en particulier, à la volonté de pérenniser les espaces agricoles à long terme et de mettre en place une gestion économe du foncier, de réduire de 29 % la consommation foncière entre 2016 et 2040 par rapport à la décennie passée. Le diagnostic précise, en outre, que la surface agricole utile (SAU) moyenne par exploitation est la plus importante au Sud-Est du territoire, avec une surface située entre 20 à 50 hectares et que, cinq communes comprennent plus de 20 exploitations sur leur territoire, dont Sainte-Marie-de-Gosse ou encore Saint-Jean-de-Marsacq. Il ressort également des pièces du dossier, qu'afin d'établir le diagnostic agricole du territoire de la communauté de communes identifiant les dynamismes et les enjeux agricoles, ont été prises en comptes les données chiffrées disponibles sur les bases de données de la chambre d'agriculture des Landes, notamment les surfaces agricoles utiles déclarées dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), mais aussi des photos aériennes et autres informations récoltées lors de réunions locales, permettant de localiser les exploitations agricoles et les élevages, et de réaliser une carte de synthèse des enjeux agricoles ainsi que des cartes distinguant les différentes productions ou encore l'évolution de la SAU. Dans ces conditions, aucune insuffisance du rapport de présentation sur ce point n'est établie ni ne ressort des pièces du dossier, et la contestation du diagnostic agricole réalisé ne peut donc qu'être écartée.

En ce qui concerne l'incohérence alléguée du classement contesté des parcelles du GAEC entre le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et le PADD :

4. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ".

5. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme intercommunal entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durable, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans ce projet, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan à une orientation ou à un objectif de ce projet ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

6. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) a fixé comme objectif de réduire de 30 % la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF) par rapport aux années précédentes, insiste sur la volonté de protéger le patrimoine paysager et naturel du secteur, d'une part en limitant la pression exercée sur l'environnement et, d'autre part, en pérennisant l'activité agricole. Par ailleurs, est soulignée la nécessité de prendre en compte les risques d'inondation liés à la présence de l'Adour au Sud-Est du territoire communal, lesquels justifient la limitation de la constructibilité des terrains concernés, notamment par un zonage en N.

7. Si le requérant se prévaut de travaux de la chambre d'agriculture pour souligner l'importance du maintien des activités agricoles du secteur dans lequel s'insère ces parcelles et dénonce la restriction abusive que le classement contesté de ces parcelles en zone N porterait à ses projets agricoles, il ne précise pas ces projets alors qu'il est cependant précisé en défense, sans être contesté, d'une part, que l'avis de la chambre d'agriculture tendant à ce que des sièges d'exploitation ne soient plus situées sur des parcelles classées en zone N a été suivi, et il est constant, d'autre part, que les demandes du GAEC, tendant à ce que d'autres parcelles lui appartenant - nos 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 132, 131, 133 - soient classées de nouveau en zone A et non en zone N comme prévu dans le projet de PLUI adopté, ont été satisfaites à l'issue de l'enquête publique. En outre, les efforts de modération de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestier, ne sont pas contestés et ressortent des pièces du dossier.

8. Dans ces conditions, aucune incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et le projet d'aménagement et de développement durables ne peut être censurée, et le moyen ne peut être qu'écarté.

En ce qui concerne l'incompatibilité du plan avec le schéma de cohérence territoriale applicable :

9. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 () ".

10. Il ressort des pièces du dossier que la mise en compatibilité du PLU applicable à la commune de Sainte-Marie-de-Gosse, avec le SCoT de la communauté de communes MACS adopté le 4 mars 2014 est l'un des motifs retenus pour justifier l'engagement de la procédure d'adoption du PLUI en litige. En outre, les mentions et orientations générales figurant au rapport de présentation et au PADD du PLUI tendent à réduire la consommation des espaces, au regard du double objectif qui est, d'une part, de maintenir l'identité rurale de Sainte-Marie-de-Gosse et, d'autre part, de prendre en compte les risques d'inondation pesant sur les terrains situés aux abords de l'Adour. Les auteurs du PLUI ont ainsi entendu restreindre le développement urbain aux enveloppes urbaines existantes et valoriser les espaces naturels, agricoles et forestiers. A ce titre, si le secteur du Gosse où se situent les parcelles dont le classement est ici contesté, est identifié dans le SCoT comme une terre riche pour l'activité agricole, la circonstance que des parcelles situées dans ce secteur à prédominante agricole ont fait l'objet d'un classement en zone N ne suffit pas à établir qu'à l'échelle de l'ensemble du territoire, et en prenant en compte l'ensemble des orientations suffisamment précises adoptées, le plan local d'urbanisme intercommunal contrarierait les objectifs qu'impose ce schéma. Au demeurant, il ressort de l'analyse des avis des personnes publiques associées consultées sur le projet de PLUI que le syndicat mixte du SCoT de la communauté de communes MACS a considéré que le PLUI litigieux était compatible avec ledit schéma. Le moyen peut donc être écarté.

En ce qui concerne l'erreur de droit et l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement en zone N des parcelles litigieuses :

11. Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées " et aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; () 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / () ".

12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont ainsi pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Ces derniers peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article précité R. 151-24 du code de l'urbanisme, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'un détournement de pouvoir.

13. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Sainte-Marie-de-Gosse, qui se situe au Sud-Est des Landes, aux abords de l'Adour, est un village qui se caractérise par une faible urbanisation, et comprend de multiples zones boisées et agricoles. Afin de préserver l'identité et l'empreinte naturelles du territoire de cette commune, comme celles de la communauté de communes MACS dans son ensemble, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal se sont fixés comme objectifs de s'engager dans une moindre artificialisation des sols et de limiter l'étalement urbain ainsi que la consommation des espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (NAF) qui concernent majoritairement le Sud-Est du territoire intercommunal, englobant les parcelles longeant l'Adour. Par ailleurs, s'il ressort également des différents documents d'urbanisme que la communauté de communes, comme avant elle, la commune de Sainte-Marie-de-Gosse, entend contribuer à pérenniser des exploitations agricoles présentes sur son territoire, ces documents retiennent également comme objectif celui de limiter l'urbanisation et, en conséquence, l'extension des bâtiments à vocation agricole, en particulier dans les zones identifiées comme soumises à des risques d'inondation. A cet égard, afin de trouver un équilibre entre les différents objectifs précités, le règlement de la zone naturelle N du PLUI litigieux autorise, notamment, " les bâtis d'élevage non clos, dans la limite de 40 m², ainsi que les cabanes mobiles d'élevage (marensines), sans limitation de surface ", " les constructions, aménagements et installations nécessaires à des équipements d'intérêt collectif " et " les mises aux normes dans les domaines de l'accessibilité, de la sécurité, de l'hygiène (installations sanitaires) ".

14. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses se situent au Sud-Est du territoire communal, au lieu-dit Prébos, secteur à dominante agricole et naturelle. Si elles sont bordées, à l'Ouest, par une vaste zone classée en A, elles jouxtent également, au Nord-Est, un vaste espace classé en zone N. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que les parcelles nos 351, 352 et 377 sont bâties, comprennent des bâtiments agricoles et sont situées en zone inondable dans le plan de prévention des risques d'inondation applicable, en raison de la présence de l'Adour à proximité.

15. En outre, si le requérant allègue que le classement en zone N des parcelles représente un " frein " à son activité agricole, un tel zonage ne fait pas obstacle à la poursuite de la culture de kiwis qu'il mène sur la parcelle n° 378, tandis que l'extension de cette culture aux parcelles voisines nos 351, 352 et 377 n'est pas sérieusement envisageable, ces dernières accueillant des constructions à usage agricole. En outre, le siège de cette exploitation est classé en zone A, à l'instar de la majorité des bâtiments et terrains agricoles exploités par le GAEC. Enfin, les parcelles en litige comportent également quelques boisements et s'inscrivent, ainsi que précisé, dans un large secteur à dominante naturelle s'étendant au Nord-Est. Elles ne sont donc pas dépourvues de tout potentiel environnemental et de tout intérêt écologique, au sens de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme précité.

16. Ainsi, en raison du parti pris d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, des possibilités d'aménagements agricoles permises en zone N, et eu égard au caractère rural et boisé du secteur dans lequel prennent place les parcelles en cause, en adoptant la délibération attaquée qui classe ces dernières en zone N, les auteurs du PLUI n'ont ni fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, ni entaché leur décision d'erreur manifeste d'appréciation.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation partielle de la délibération approuvant le PLUI de la communauté de communes MACS, présentées par le GAEC " Reflets de l'Adour ", doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

18. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation de la requête du GAEC " Reflets de l'Adour ", n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du GAEC requérant, la somme que demande la communauté de communes MACS au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par le GAEC " Reflets de l'Adour " est rejetée.

Article 2 : Les conclusions, présentées par la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) " Reflets de l'Adour " et à la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud.

Copie pour information sera adressée à la commune de Sainte-Marie-de-Gosse.

Délibéré après l'audience du 25 mai 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Perdu, présidente,

Mme Duchesne, conseillère,

M. Diard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023.

La présidente-rapporteure,

Signé : S. PERDUL'assesseure la plus ancienne,

Signé : M. DUCHESNELa greffière,

Signé : M. B

La République mande et ordonne à la préfète des Landes, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,