Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2002240

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 novembre 2020 et le 3 juin 2021,

Mme A, représenté par Me Marcel, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 15 septembre 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de la Haute Bigorre a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune d'Asté ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes de la Haute Bigorre une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les modalités de la concertation prescrites par la délibération, prévue à l'article

L. 103-3 du code de l'urbanisme, prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'ont pas été respectées ;

- le dossier d'enquête publique est insuffisant, en méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, en ce qui concerne l'information du public ;

- les conseillers communautaires n'ont pas disposé avant la séance du 15 septembre 2020, pas davantage que les conseillers municipaux avant la séance du 17 novembre 2016 sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables, d'une information suffisante leur permettant d'appréhender le contexte et de comprendre les motifs des mesures envisagées et de mesurer les implications de leur décision, en méconnaissance des articles

L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- il n'est pas démontré qu'un débat a eu lieu sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables avant l'examen du projet d'approbation du plan local d'urbanisme, en méconnaissance de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme ;

- la délibération attaquée est illégale en raison de la participation à son vote d'un conseiller intéressé au sens de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle classe les parcelles cadastrées section A nos 488, 489, 490 et 491 en zone agricole.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2021, la communauté de communes de la Haute Bigorre, représentée par Me Cariou-Martin, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme A une somme de 3 600 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique,

- et les observations de Me Marcel, représentant Mme A.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 15 septembre 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes de la Haute Bigorre a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune d'Asté. Mme A demande l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa version dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération du 3 août 2015 et repris, depuis le 1er janvier 2016, aux articles L. 103-2 à 103-4 et à l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme : " I. Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision () du plan local d'urbanisme ; () / II. ' Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. ()/ III. ' A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée au II en arrête le bilan. () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 3 août 2015, le conseil municipal d'Asté a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme et a défini les modalités de la concertation, lesquelles prévoyaient notamment une " mise à disposition du public de la synthèse du diagnostic en mairie en fin d'étape 1 ". Si Mme A soutient qu'il n'est pas démontré que cette prescription a été suivie et qu'il n'est pas certain que cette synthèse a bien eu pour objet celle du diagnostic territorial de la commune, elle n'apporte aucun élément propre à étayer ses allégations alors qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du contenu de la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes de la Haute Bigorre du 27 mai 2019 tirant le bilan de la concertation, que cette modalité a bien été respectée. Par suite, le moyen tiré du non-respect des modalités de concertation prescrites par la délibération du conseil municipal d'Asté du 3 août 2015 manque en fait.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article L. 151-2 du même code : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; 4° Un règlement ; 5° Des annexes. () ". Aux termes de l'article R. 153-8 du même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement dans sa version applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4, ainsi que l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme ; / 2° En l'absence d'évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un d'examen au cas par cas par l'autorité environnementale ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale et, lorsqu'elle est requise, l'étude d'incidence environnementale mentionnée à l'article L. 181-8 et son résumé non technique, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable du projet, plan ou programme, l'objet de l'enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ; / 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ; / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à

L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ; () ".

5. Il ne résulte d'aucune des dispositions précitées que le dossier soumis à enquête publique relatif au projet de plan local d'urbanisme aurait dû contenir, à peine d'irrégularité, l'ensemble des délibérations du conseil municipal d'Asté et du conseil communautaire de la communauté de communes de la Haute Bigorre y ayant trait. En particulier, Mme A ne peut utilement invoquer la circonstance que ce dossier ne comportait pas la délibération adoptée à l'issue du débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables, aucune disposition n'imposant une délibération à la clôture de ce débat. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du dossier soumis à enquête publique doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au litige, rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale par l'article L. 5211-1 du même code : " Dans les communes de

3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () ".

7. Il résulte, d'une part, de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

8. Si Mme A soutient que la note explicative adressée aux membres de l'organe délibérant préalablement à la délibération du 15 septembre 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de la Haute Bigorre a approuvé le plan local d'urbanisme, était insuffisante, elle ne permet pas au tribunal d'en apprécier la régularité en ne la produisant pas. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit au point 5, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire que le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables doit faire l'objet d'une délibération à sa clôture. La requérante ne peut donc utilement soutenir que la note explicative de synthèse adressée préalablement à l'organisation de ce débat revêtait également un caractère insuffisant.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. / Lorsque le plan local d'urbanisme est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale, le débat prévu au premier alinéa du présent article au sein des conseils municipaux des communes membres est réputé tenu s'il n'a pas eu lieu au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. ".

10. Contrairement à ce que soutient Mme A, il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal d'Asté a pris acte qu'un débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables avait eu lieu au cours de sa séance du 17 novembre 2016. Par suite, le moyen tiré de ce que ce débat n'aurait pas eu lieu au sein de ce conseil municipal manque en fait.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ".

12. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération.

13. La circonstance que l'un des conseillers municipaux de la commune d'Asté était le gérant d'une société de conseil et d'expertise en cartographie, traitement des données et systèmes d'information géographique qui était susceptible d'intervenir en appui des études conduites par le bureau d'études qui a été retenu au mois de septembre 2015 pour contribuer au processus d'élaboration du plan local d'urbanisme d'Asté n'est pas de nature, à elle seule, à démontrer que ce conseiller aurait trouvé un avantage dans la délibération attaquée, ni au regard de l'objet de cette dernière, un intérêt personnel distinct de l'intérêt général des habitants de la commune. Au surplus, il ne ressort pas des pièces du dossier que cet élu était membre du conseil communautaire de la communauté de communes de la Haute Bigorre qui a adopté la délibération attaquée. Par suite, cette dernière n'a pas été prise en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales.

14. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire () ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".

15. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

16. Si pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

17. D'une part, il ressort du projet d'aménagement et de développement durables, que la commune vise un gain de 50 logements supplémentaires à l'horizon 2015 correspondant à son dynamisme démographique, tout en maîtrisant la consommation des espaces, notamment agricoles, lesquels représentent moins de 8% du territoire et ont déjà été amputés de 6 hectares sur la période des années 2006 à 2016 au profit de l'habitat. Ces objectifs se traduisent par une densification urbaine, par le comblement d'une surface identifiée de 1,93 hectares de " dents creuses ", et par la création de deux zones à urbaniser proches du centre bourg ou en zone permettant la liaison avec ce centre. En ce qui concerne spécifiquement le quartier du Médous, les auteurs du projet d'aménagement et de développement durables ont souhaité, pour ne pas accroître l'étalement urbain, que les constructions n'y soient possibles que pour y combler les dents creuses présentes dans la partie nord.

18. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section A

nos 488, 489 et 490 dans la commune d'Asté sont dépourvues de construction et en état de prairie, et qu'une maison repose sur la parcelle cadastrée section n° 491 dans la même commune. Ces parcelles sont bordées à l'est par la route départementale n° 935, ouvrent à l'ouest sur de vastes espaces boisés, jouxtent au nord et au sud des terrains cultivés accueillant quelques constructions qui revêtent le caractère d'un habitat diffus, et se situent à plus de 250 m de la limite d'urbanisation de la zone nord du quartier de Médous. Alors même qu'elles ne sont pas exploitées, les parcelles de Mme A se situent donc au sein d'un vaste secteur à dominante rurale et à caractère agricole avec lequel elle forme un ensemble. Par ailleurs, les circonstances que ces parcelles sont desservies par les réseaux publics et que des parcelles situées dans la partie nord du quartier de Médous sont classées en zone Ub alors qu'elles sont classées en zone rouge du plan de prévention du risque d'inondation de la commune d'Asté, sont sans incidence sur la légalité de cette délibération. Par suite, eu égard au parti d'aménagement voulu par les auteurs du plan local d'urbanisme, la délibération attaquée portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune d'Asté, en tant qu'il classe ces terrains en zone agricole, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de la requête de Mme A doivent être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

21. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par Mme A doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes de la Haute Bigorre et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Mme A versera à la communauté de communes de la Haute Bigorre une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme C A et à la communauté de communes de la Haute Bigorre.

Copie en sera adressée à la commune d'Asté.

Délibéré après l'audience du 6 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,

Mme Genty, première conseillère,

Mme Dumez-Fauchille, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 décembre 2022.

La rapporteure,

Signé

F. B

Le président,

Signé

F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON La greffière,

Signé

A. STRZALKOWSKA

La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Pyrénées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,