Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2101181

Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance n° RG 19/01529 du 6 mai 2021, le juge de la mise en état du tribunal judiciaire de Bayonne a, d'une part, sursis à statuer sur l'action engagée par la communauté d'agglomération du Pays Basque (CAPB) à l'encontre de la société civile immobilière (SCI) Onddoak et, d'autre part, transmis au tribunal administratif de Pau la question préjudicielle suivante :

" La délibération en date du 23 octobre 2018 prise par le Conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays Basque n° CP 2018-349 est-elle illégale en ce qu'elle constitue un détournement de pouvoir et de procédure ' "

Par un mémoire, enregistré le 10 août 2021, la société Onddoak, représentée par Me Cornille, conclut à ce que le tribunal déclare la délibération du 23 octobre 2018 illégale en ce qu'elle constitue un détournement de pouvoir et de procédure et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la CAPB en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération du 23 octobre 2018 poursuit un but étranger à l'intérêt général et étranger au but assigné à la compétence exercée :

* la menace d'exercice du droit de préemption par le président de la CAPB à la société Duprat Frères a eu pour objectif de faire baisser le prix d'acquisition de la parcelle en cause, la situation d'urgence de la société Duprat étant connue, eu égard à l'éviction dont elle faisait l'objet sur son site ; cette menace de préemption a contraint la SCI Onddoak, se substituant à la société Duprat Frères, à conclure le protocole d'accord en date du 30 octobre 2018 dont le but est de contourner le régime juridique de la préemption et les garanties juridiques qui y sont attachées ;

* il ressort de la délibération du 21 juillet 2018, sur laquelle se fonde la délibération du 23 octobre 2018, que le projet sur ce secteur n'était pas établi avec précision en méconnaissance des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme et qu'ainsi la CAPB ne remplissait pas les conditions légales pour préempter l'immeuble ;

* la CAPB a conditionné sa décision de ne pas préempter le terrain, à l'achat d'une fraction de la parcelle au prix de 90 euros/m² ; le but poursuivi par la signature du protocole du 30 octobre 2018 était donc de permettre à la communauté d'agglomération de ne pas avoir à justifier d'un projet réel et précis, tout en imposant un prix fixé unilatéralement que le juge de l'expropriation n'aurait jamais retenu, en échappant au régime de la préemption partielle et de contourner le régime légal du droit de préemption et sa finalité.

Par un mémoire, enregistré le 25 août 2021, la communauté d'agglomération du Pays Basque (CAPB), représentée par Me Gillig, conclut à ce que le tribunal déclare la délibération du 23 octobre 2018 légale et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCI Onddoak en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération du 23 octobre 2018 se borne à autoriser l'acquisition du bien à l'amiable ;

- aucun détournement de pouvoir ne serait être reproché dès lors que la délibération répond à un objectif d'intérêt général visant à " la maîtrise de fonciers stratégiques en cœur d'agglomération " en particulier dans le secteur de la ZAE de Saint-Frédéric ;

- la procédure de préemption ne peut avoir été détournée puisqu'elle n'a pas été mise en œuvre ; et si la CAPB a un temps envisagé de recourir à cette procédure, elle n'est pas exclusive de la possibilité d'acquérir du foncier sous une autre forme, notamment par le biais d'acquisitions amiables ; le titulaire du droit de préemption est en droit de renoncer à l'exercer sans méconnaitre l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, y compris près avoir sollicité à réception de la déclaration d'intention d'aliéner une demande unique de communication de document ainsi qu'une demande de visite du bien en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ;

- le moyen tiré de ce que la CAPB aurait menacé d'exercer son droit de préemption dans le seul but de faire baisser le prix d'acquisition de la parcelle en cause doit être écarté dès lors que la société a accepté le prix fixé par le protocole en application de l'article R. 213-8 du code de l'urbanisme et que le titulaire du droit de préemption n'a jamais l'obligation d'exercer ce droit, ni de faire fixer obligatoirement le prix par le juge de l'expropriation puisqu'il dispose de la faculté d'acquérir le bien " aux prix et conditions proposés ";

- elle n'a pas exercé son droit de préemption et il n'est pas démontré que des conditions auraient été imposées par la contrainte pour ne pas préempter.

Par une ordonnance du 18 octobre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 18 novembre 2021 à 12 heures.

Un mémoire a été présenté le 18 novembre 2021 pour la SCI Onddoak et n'a pas été communiqué.

Vu :

- l'ordonnance du juge de la mise en état du tribunal judiciaire de Bayonne n° RG 19/01529 du 6 mai 2021

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de procédure civile ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Madelaigue,

- les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique,

- et les observations de Me Cornille, représentant la société Onddoak et de Me Thelcide représentant la communauté d'agglomération du Pays Basque.

Considérant ce qui suit :

1. Par une ordonnance en date du 27 juin 2018 rendue dans le cadre de la liquidation judiciaire de la société CEP Tubes Plastiques, le juge-commissaire du tribunal de commerce de Clermont-Ferrand a autorisé, en application de l'article L. 642-18 du code de commerce, la vente de locaux industriels et de bureaux situés 14 rue Gleize à Bayonne " à la société Vins Duprat Frères ou à toute personne morale qu'elle pourra constituer pour se substituer ". Le bien étant situé dans le périmètre du droit de préemption urbain défini par la communauté d'agglomération du Pays basque, une déclaration d'intention d'aliéner a été notifiée à la société Duprat Frères le 3 aout 2018 mais aucune décision de préemption n'a été prise par la communauté d'agglomération. Par une délibération du 23 octobre 2018, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays basque (CAPB) a autorisé son Président à se rapprocher " soit auprès du liquidateur de la société SAS CEP Tubes Plastiques (et avec la société Vins Duprat Frères), soit en cas de refus d'une telle vente conjointe par le juge-commissaire, auprès de la société Vins Duprat Frères directement ", pour conclure à l'amiable la vente d'une partie de l'ensemble immobilier pour une superficie d'environ 5 100 m² pour un prix de 90 euros hors taxes du mètre carré sur la parcelle cadastrée section BE n° 130, sise 14 avenue Gleize à Bayonne. La société Onddoak qui s'est substituée à la société Duprat Frères pour l'acquisition du foncier issu de la liquidation de la société CEP Tubes Plastiques, a conclu avec la CAPB un protocole d'accord transactionnel en date du 30 octobre 2018, lequel prévoit notamment en son article 2, l'acquisition par la CAPB d'une superficie de 5 100 m² au prix de 90 euros/m², sur la parcelle en question. Le 6 février 2019, la société Onddoak a acquis l'intégralité de l'unité foncière auprès des liquidateurs de la société CEP Tubes Plastiques et a débuté les travaux d'aménagement. La CAPB a alors assigné la société Onddoak devant le tribunal judiciaire de Bayonne, sur le respect de ses obligations contractuelles résultant du protocole d'accord du 30 octobre 2018. Par une ordonnance du 6 mai 2021, le juge de la mise en état du tribunal judiciaire de Bayonne a sursis à statuer et a renvoyé au tribunal administratif de Pau la question préjudicielle consistant à déterminer si la délibération du 23 octobre 2018, par laquelle le conseil communautaire de la CAPB a approuvé le protocole d'accord transactionnel et a autorisé son président à signer ce protocole, est illégale en ce qu'elle constitue un détournement de pouvoir et de procédure.

Sur l'office du juge :

2. Aux termes de l'alinéa 2 de l'article 49 du code de procédure civile, dans sa rédaction issue du décret du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles : " Toute juridiction saisie d'une demande de sa compétence connaît, même s'ils exigent l'interprétation d'un contrat, de tous les moyens de défense à l'exception de ceux qui soulèvent une question relevant de la compétence exclusive d'une autre juridiction. / Lorsque la solution d'un litige dépend d'une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant de la compétence de la juridiction administrative, la juridiction judiciaire initialement saisie la transmet à la juridiction administrative compétente en application du titre Ier du livre III du code de justice administrative. Elle sursoit à statuer jusqu'à la décision sur la question préjudicielle ". Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Le tribunal administratif statue () en premier et dernier ressort sur les recours sur renvoi de l'autorité judiciaire et sur les saisines de l'autorité judiciaire en application de l'article 49 du code de procédure civile. "

3. En vertu des principes généraux relatifs à la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, il n'appartient pas à la juridiction administrative, lorsqu'elle est saisie d'une question préjudicielle, de trancher d'autres questions que celle qui lui a été renvoyée par l'autorité judiciaire. Il suit de là que, lorsque la juridiction de l'ordre judiciaire a énoncé dans son jugement le ou les moyens invoqués devant elle qui lui paraissent justifier ce renvoi, la juridiction administrative doit limiter son examen à ce ou ces moyens et ne peut connaître d'aucun autre, fût-il d'ordre public, que les parties viendraient à présenter devant elle à l'encontre de cet acte. Ce n'est que dans le cas où, ni dans ses motifs ni dans son dispositif, la juridiction de l'ordre judiciaire n'a limité la portée de la question qu'elle entend soumettre à la juridiction administrative que cette dernière doit examiner tous les moyens présentés devant elle, sans qu'il y ait lieu alors de rechercher si ces moyens avaient été invoqués dans l'instance judiciaire.

4. Il ressort de l'ordonnance du juge de la mise en état du tribunal judiciaire de Bayonne que le tribunal judiciaire a soumis à la juridiction administrative la question préjudicielle portant sur le caractère licite de la délibération du 23 octobre 2018 en limitant l'étendue de la question qu'il entendait soumettre à la juridiction administrative en ce que cette délibération constituerait ou non un détournement de pouvoir et de procédure. Dès lors, il n'appartient pas à la juridiction administrative de connaître d'autres questions.

Sur la question préjudicielle :

5. La société Onddoak soutient que la délibération du 23 octobre 2018 poursuit un but étranger à l'intérêt général et qu'en autorisant son Président à conclure à l'amiable la vente d'une partie de l'ensemble immobilier, la communauté d'agglomération du Pays Basque a eu la volonté de contourner le régime légal du droit de préemption et sa finalité en s'exonérant de justifier d'un projet réel et précis tout en imposant un prix fixé unilatéralement que le juge de l'expropriation n'aurait jamais retenu.

6. Aux termes des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. ". Aux termes des dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. () ".

7. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 23 octobre 2018 a été approuvée pour la mise en œuvre de la compétence en matière de développement économique de la CAPB qui avait décidé par une précédente délibération du 21 juillet 2018, laquelle est visée dans la délibération du 23 octobre 2018, d'engager une action d'aménagement dans le secteur de la ZAE Saint Frédéric à Bayonne. A été acté " l'engagement par la Communauté d'Agglomération d'une étude sur le secteur Saint-Frédéric à Bayonne ainsi que la conduite d'actions foncières dans le cadre de cessions intervenant sur cette Zone d'Activités et ce, dans le but d'y maintenir une économie productive ". Il ressort des motifs de la délibération du 21 juillet 2018 que la CAPB a souhaité " préserver le tissu économique existant et répondre aux objectifs d'accueil de nouveaux projets. ". Elle indique que : " Ces enjeux nécessaires à l'accompagnement volontariste d'une dynamique économique productive sur le territoire et à la création d'emplois nécessitent la maîtrise de fonciers stratégiques en cœur d'Agglomération ". Dans ce cadre, l'approbation de la délibération du 23 octobre 2018 qui vise à approuver l'acquisition de la parcelle litigieuse en ce qu'elle permettrait d'accueillir " deux entreprises à vocation productive au sein de ce tènement foncier ", autorisant le Président de la CAPB à conclure à l'amiable une acquisition immobilière pour " la maîtrise de fonciers stratégiques en cœur d'agglomération " en particulier dans le secteur de la ZAE de Saint-Frédéric poursuit un objectif d'intérêt général et il ne ressort pas des pièces du dossier que cette action ne répondait pas aux fins d'intérêt général en vue desquelles la décision attaquée pouvait légalement être prise.

8. La société Onddoak fait valoir qu'en menaçant d'exercer son droit de préemption et en utilisant les prérogatives dont elle dispose à ce titre, sans finaliser la procédure, et alors qu'elle ne pouvait juridiquement et financièrement acquérir le bien, la CAPB a usé des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi au titre de son droit de préemption à des fins étrangères aux prévisions du code de l'urbanisme pour faire pression sur elle et la société Duprat Frères. Toutefois, la circonstance que la CAPB ne justifiait pas de la réalité d'un projet d'aménagement urbain, au sens et pour l'application des dispositions précitées des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, à la date de la délibération attaquée, n'est pas de nature à établir un détournement de procédure dès lors que la CAPB n'a pas exercé ce droit et que la délibération en litige se borne à autoriser l'acquisition par le président de la CAPB et à l'amiable, du terrain de 5 100 m2, à un prix de 90 euros/m2. S'il ressort des pièces du dossier, en particulier des lettres du 20 juillet 2018 à destination des sociétés CEP Tubes plastiques et Duprat Frères, que la CAPB a envisagé de recourir à la procédure de préemption urbaine, cette seule circonstance est insuffisante pour démontrer le détournement de procédure allégué. En outre, et dès lors que la procédure de préemption urbaine présente un caractère facultatif de la part du titulaire du droit de préemption, la CAPB pouvait renoncer à l'exercice de son droit, y compris après avoir sollicité à réception de la déclaration d'intention d'aliéner une demande de communication de document ainsi qu'une demande de visite du bien sur le fondement de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, et finalement préférer, comme elle l'a fait, acquérir le bien à l'amiable auprès de la SCI Onddoak, ce que cette dernière a accepté. La circonstance que la CAPB ait demandé une visite du bien, le dossier de diagnostic technique qui manquait au dossier, ainsi que l'acte de propriété, neuf jours seulement avant la fin du délai de préemption, n'est pas de nature à établir qu'elle aurait exercé ce droit à des fins de contrainte. De même, la circonstance qu'elle ait informé de la nécessité de purger le droit de préemption n'est pas de nature à établir que cette information, qui n'est pas erronée, le bien étant situé dans le périmètre de ce droit, ait eu pour objet de conditionner sa décision de ne pas préempter le bien, à son acquisition à un prix très inférieur à celui qu'aurait fixé le juge de l'expropriation, pas plus que la circonstance que des terrains situés à proximité aient été vendus à des prix supérieurs. Dans ces conditions, aucun détournement de procédure et de pouvoir et aucune pression ne peuvent être déduits de la délibération du 23 octobre 2018 dont il ressort que la CAPB n'entendait plus exercer son droit de préemption mais acquérir la partie du bien litigieux à l'amiable, soit auprès du liquidateur, soit auprès de la société vins Duprat frères directement, lorsqu'elle en serait devenue propriétaire.

9. Il résulte de ce qui précède, qu'il y a lieu de déclarer légale la délibération du 23 octobre 2018.

Sur les frais d'instance :

10. Dans les circonstances de l'espèce, et eu égard à la nature de la saisine du tribunal administratif de Pau par le tribunal judiciaire de Bayonne, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentée par la CAPB et la société Onddoak au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Il est déclaré que la délibération en date du 23 octobre 2018 prise par le conseil communautaire de la CAPB n'est pas entachée d'un détournement de pouvoir et de procédure.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération du Pays basque et la société Onddoak au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au juge de la mise en état du tribunal judiciaire de Bayonne, à la communauté d'agglomération du Pays Basque, à la société industrielle de l'ouest des produits isolants - Ouest Isol et à la société civile immobilière Onddoak.

Délibéré après l'audience du 24 avril 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Madelaigue, présidente-rapporteure,

M. Rousseau, premier conseiller,

Mme Portes, conseillère.

Rendue publique par mise à disposition au greffe le 2 mai 2024.

La présidente-rapporteure,

signé

F. MADELAIGUEL'assesseur,

signé

S. ROUSSEAU

La greffière,

signé

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,