Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2102278

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 31 août 2021, 17 février 2022 et 2 septembre 2022, M. F K, Mme L K, Mme C A, M. B E, M. D H, Mme M H, M. N I et Mme G I, représentés par Me Manetti, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Messanges ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de M. J déposée en vue d'une division parcellaire afin de réaliser un lotissement ;

2°) et de mettre à la charge de la commune de Messanges la somme de 3 000 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- en leur qualité de voisins immédiats du projet, ils justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

- leur requête n'est pas tardive dès lors que la décision de non-opposition à déclaration préalable n'a été affichée qu'au mois de juillet 2021, de sorte qu'en application des dispositions de l'article R. 424-15 du code de l'urbanisme, le délai de recours contentieux n'a pu commencer à courir antérieurement à cette date ;

- la décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'en méconnaissance de l'article R. 425-30 du code de l'urbanisme, elle n'a pas été précédée de l'avis de l'architecte des bâtiments de France alors que le terrain d'assiette du projet se situe dans un site inscrit (Étang landais sud) ;

- cette décision méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme en ce que le projet constitue une extension de l'urbanisation en dehors de l'espace urbanisé de la commune ;

- elle méconnait les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors que le terrain d'assiette est insuffisamment desservi par les réseaux au regard de l'ampleur du projet ;

- elle méconnait les dispositions de l'article NB4 du plan d'occupation des sols, applicable lors de l'instruction de la demande, et de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier et notamment pas du plan de masse, que le terrain d'assiette du projet sera raccordé à une conduite publique de distribution d'eau potable et d'électricité ;

- elle méconnait également les dispositions de l'article NB2 du plan d'occupation des sols, applicable lors de l'instruction de la demande, qui interdisait les lotissements ;

- elle méconnait, en outre, les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que la réalisation de ce projet aura pour effet de détériorer de manière significative l'espace naturel existant qui constitue un réservoir de biodiversité ainsi que le souligne le nouveau plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) ;

- enfin, le maire de la commune de Messanges a commis une erreur manifeste d'appréciation en décidant de ne pas surseoir à statuer sur cette demande.

Par une lettre enregistrée le 1er septembre 2021, M. N I a été désigné représentant unique par les signataires de la requête en vertu des dispositions du troisième alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative.

Par deux mémoires en défense enregistrés les 23 décembre 2021 et 9 juin 2022, la commune de Messanges, représentée par Me Anceret, conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, à son rejet au fond et, à titre infiniment subsidiaire, demande au tribunal de faire application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme. En tout état de cause, elle demande au tribunal de mettre à la charge des requérants une somme de 3 000 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle précise que :

- la requête est tardive ;

- Mme A et les consorts H ne produisent pas de titre de propriété, en méconnaissance de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme et ainsi, ne justifient pas de leur intérêt à agir ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 juin 2022, M. J, représenté par Me Bernal, conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, et demande au tribunal de mettre à la charge des requérants une somme de 1 500 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il précise que :

- la requête est tardive ;

- les requérants ne justifient pas de leur intérêt à agir ;

- Mme A et les consorts H ne produisent pas de titre de propriété, en méconnaissance de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Portès,

- les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique,

- les observations de Me Eizaga qui substitue Me Manetti représentant les requérants,

- les observations de Me Bonnet qui substitue Me Anceret représentant la commune de Messanges,

- et les observations de Me Bernal représentant M. J.

Considérant ce qui suit :

1. M. J a déposé, le 11 janvier 2019, une déclaration préalable portant sur la division en cinq lots de la parcelle cadastrée section AM n° 202, située lieu-dit Le Hillet, à Messanges. Après avoir délivré cinq certificats d'urbanisme positifs pour la construction de maisons à usage d'habitation sur les lots projetés, le maire de Messanges, par un certificat du 13 juin 2019, a attesté qu'il ne s'est pas opposé à ce projet de division parcellaire. Par la présente requête, M. I et d'autres requérants demandent au tribunal d'annuler ce certificat qui révèle l'existence d'une décision implicite de non-opposition.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme : " Le délai de recours contentieux à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R. 424-15. "

3. Il résulte des dispositions précitées de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme que l'affichage en mairie d'un extrait de l'autorisation, prévu par l'article R. 424-15 du même code, est sans effet sur le déclenchement du délai de recours contentieux à l'égard des tiers. Par suite, en se bornant à soutenir qu'il ressort des mentions figurant sur le certificat de non-opposition qu'il a été affiché en mairie le 17 juin 2019, soit quatre jours après son édiction et, qu'en n'introduisant leur requête introductive d'instance que le 31 août 2021, celle-ci serait tardive, la commune de Messanges et M. J n'établissent pas que le délai de recours contentieux a commencé à courir dans les conditions prévues par les dispositions précitées de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme. Par suite, cette fin de non-recevoir opposée en défense ne peut qu'être écartée.

4. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme : " Les requêtes dirigées contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, du bail, du contrat préliminaire mentionné à l' article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation , du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant. "

5. Il ressort des pièces du dossier que les consorts H et Mme A ont respectivement produit un acte de vente attestant que Mme A et son époux sont les propriétaires de la parcelle cadastrée AM 198 et une attestation notariée par laquelle la SCI NCT, dont il résulte du site internet " societe.com " que M. et Mme H sont les gérants, est désignée propriétaire des parcelles cadastrées section AM n° 269, 270 et 271. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écartée.

6. En troisième et dernier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. ".

7. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.

8. Il ressort des pièces du dossier que les biens dont sont propriétaires les requérants, en particulier M. et Mme K, Mme A, M. E et M. et Mme H, sont situés à proximité immédiate du terrain sur lequel le maire ne s'est pas opposé à la réalisation du projet en litige. Il ressort également des pièces du dossier que le secteur dans lequel vivent les requérants est peu artificialisé et peu densifié. La réalisation de ce projet, qui vise la construction de cinq lots à bâtir sur la parcelle cadastrée section AM n° 202, au lieu-dit Le Hillet, dont les requérants soulignent l'importance eu égard aux caractéristiques actuelles de ce secteur, est de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de leur bien. Dans ces conditions, cette fin de non-recevoir opposée en défense doit également être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

9. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au présent litige : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. () "

10. D'une part, il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et les villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions.

11. D'autre part, le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Il ressort des dispositions de ce deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu'elles mentionnent se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. Par ailleurs, le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique autorise, par anticipation, jusqu'au 31 décembre 2021 et sous réserve de l'accord de l'État, les constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs déjà urbanisés non encore identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme.

12. Il ressort des pièces du dossier que le lieu d'implantation du projet ne constitue pas un secteur déjà urbanisé ni caractérisé par un nombre et une densité significatifs de constructions, soit une agglomération, ou un village au sens des dispositions précitées du 1er alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. En outre, le terrain d'assiette du projet est éloigné du centre-bourg, s'insère dans un secteur ne comprenant que quelques constructions éparses, dominé par des espaces naturels, et correspond non pas à un secteur urbanisé au sens des dispositions du 2ème alinéa de l'article L. 121-8 de ce code mais à une zone d'urbanisation diffuse. Dans ces conditions, en ne s'opposant pas à la déclaration préalable déposée par M. J, le maire de la commune de Messanges a méconnu les dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

13. En second lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. "

14. En outre, il résulte également des dispositions du code de l'urbanisme que les lotissements, qui constituent des opérations d'aménagement ayant pour but l'implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l'autorité compétente de s'opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l'implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises.

15. Il ressort des pièces du dossier que la révision du plan d'occupation des sols applicable dans la commune de Messanges, permettant sa transformation en plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI), a été prescrite par une délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du 17 décembre 2015. Le PLUI de la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud à laquelle appartient la commune de Messanges, a été adopté le 27 février 2020 et est en vigueur depuis le 17 mars 2020. Le règlement de ce plan, accessible librement sur internet tant aux parties qu'au juge, a classé la parcelle en cause, à savoir la parcelle cadastrée section AM n° 202, en zone naturelle, dans laquelle les constructions nouvelles ne sont pas autorisées.

16. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment de l'arrêté portant approbation du nouveau PLUI, qu'à la date à laquelle la décision de non-opposition est née du silence gardé sur la déclaration préalable déposée le 11 janvier 2019, trois débats sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) avaient eu lieu, notamment en dernière date le 31 janvier 2019, et que les auteurs de ce document avaient pour objectif de concilier un projet d'accueil et de développement avec la préservation des espaces naturels, forestiers et marins. Dans ces conditions, le secteur dans lequel le projet s'insère étant largement préservé, la révision du document d'urbanisme était suffisamment avancée, à la date de l'arrêté en litige.

17. En outre, les certificats d'urbanisme positifs délivrés le 22 février 2019 ne s'opposent ni à ce que le maire oppose un sursis à statuer lorsqu'un projet est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan, pour autant que sa procédure d'adoption soit suffisamment avancée ni à ce que le maire se fonde sur le plan adopté et non sur les règles d'urbanisme en vigueur lors du certificat, si le nouveau plan est entré en vigueur dans le délai de 18 mois du certificat, ce qui est le cas en l'espèce.

18. Ainsi, et dès lors qu'il ressort également des pièces du dossier qu'eu égard à sa consistance et à sa localisation, le projet est de nature à compromettre l'exécution du futur plan ou à le rendre plus onéreux, en décidant de ne pas surseoir à statuer sur la décision de non-opposition à déclaration préalable qui lui a été présentée, le maire de la commune de Messanges a commis une erreur manifeste d'appréciation.

19. Dans ces conditions, et sans que ne puisse valablement être opposée la circonstance que des certificats d'urbanisme opérationnels ont été accordés à M. J, à la date de la décision attaquée, en décidant de ne pas surseoir à statuer sur la décision de non-opposition à déclaration préalable qui lui a été présentée, le maire de la commune de Messanges a commis une erreur manifeste d'appréciation.

20. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder cette annulation.

Sur les conclusions tendant à la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme :

21. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : " Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, (), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé par un permis modificatif peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Si un tel permis modificatif est notifié dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. ".

22. Le vice relevé au point 12 de la présente décision n'étant pas régularisable, les conclusions tendant à ce qu'il soit fait application des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme doivent être rejetées.

23. Il résulte de ce qui précède que M. I et autres sont fondés à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Messanges ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de M. J.

Sur les frais liés au litige :

24. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Messanges, qui a la qualité de partie perdante, une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. I et les autres requérants et non compris dans les dépens. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les requérants, qui n'ont pas la qualité de partie perdante, versent à la commune de Messanges et à M. J, une somme que ceux-ci réclament au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle le maire de la commune de Messanges ne s'est pas opposée à la déclaration préalable de M. J est annulée.

Article 2 : La commune de Messanges versera à M. F K, Mme L K, Mme C A, à M. B E, M. D H, Mme M H, M. N I et Mme G I, une somme globale de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. N I, à la commune de Messanges et à M. O J.

Délibéré après l'audience du 18 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Perdu, présidente,

M. Rousseau, premier conseiller,

Mme Portès, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 novembre 2023.

La rapporteure,

Signé

E. PORTES

La présidente,

Signé

S. PERDU La greffière,

Signé

P. SANTERRE

La République mande et ordonne à la préfète des Landes, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,

D. LECUIX