Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 août 2022 et le 23 février 2024, M. A... B..., représenté par Me Bodard, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler l’arrêté du 1er avril 2022 par lequel le maire de Bidache a rejeté sa demande de permis de construire en vue de l’édification d’un hangar agricole, de six serres démontables et de deux conteneurs maritimes destinés aux besoins de son activité maraîchère, ensemble la décision du 23 juin 2022 par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux formé contre cet arrêté ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Bidache une somme de 1 500 euros à verser à son conseil en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.
Il soutient que :
- l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé en fait ;
- il a été pris en méconnaissance de l’article A. 424-2 du code de l’urbanisme ;
- il a été pris en méconnaissance de l’article R. 424-12 du code de l’urbanisme ;
- le motif de cet arrêté, tiré de ce que le dossier de demande de permis de construire est entaché d’insuffisance au regard de l’article R. 431-10 du code de l’urbanisme, est erroné ;
- le second motif de cet arrêté, tiré de ce que son projet méconnaît l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, est entaché d’erreur d’appréciation ;
- son projet est autorisé par la carte communale de Bidache ;
- le dossier de demande de son permis n’est pas entaché d’insuffisance au regard des articles R. 431-8 et R. 431-9 du code de l’urbanisme.
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 janvier 2024, la commune de Bidache, représentée par Me Wattine, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B... une somme de 1 800 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés ;
- l’arrêté attaqué pouvait également être fondé sur les motifs tirés de ce que le dossier de demande de permis de construire présentait un caractère insuffisant au regard des articles R. 431-8 et R. 431-9 du code de l’urbanisme.
M. B... a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle partielle par une décision du 22 septembre 2022.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7-3 du code de justice administrative de ce que la formation de jugement est susceptible de faire application d’office du dernier alinéa de l’article L. 911-1 de ce code en décidant d’enjoindre au maire de Bidache de délivrer à M. B... le permis de construire sollicité.
Des observations pour la commune de Bidache ont été enregistrées le 6 février 2026.
Des observations pour M. B... ont été enregistrées le 7 février 2026.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Aubry,
- les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique,
- et les observations de Me Bodard, représentant M. B....
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté du 1er avril 2022, le maire de Bidache (Pyrénées-Atlantiques) a refusé de délivrer à M. B... un permis de construire en vue de l’édification d’un hangar agricole, de six serres démontables et de deux conteneurs maritimes destinés aux besoins de son activité maraîchère. Ce dernier demande l’annulation de cet arrêté et de la décision du 23 juin 2022 par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux formé contre cet arrêté.
Sur les conclusions aux fins d’annulation :
En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 1er avril 2022 :
2. L’arrêté attaqué se fonde sur l’insuffisance des plans de coupe contenus dans le dossier de demande de permis et sur ce que le projet est de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites et aux paysages naturels dès lors que les travaux projetés de déblaiement et de remblaiement impacteront très fortement le relief actuel du terrain d’assiette du projet, qui présente une déclivité de 16 % et qui se situe dans un environnement naturel composé de parcelles en nature de bois et de prairie.
3. En premier lieu, aux termes de l’article R. 431-4 du code de l’urbanisme : « La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; / b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. 431-33-1 ; (…) Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ». Aux termes de l’article R. 423-3 du même code : « Le maire affecte un numéro d'enregistrement à la demande ou à la déclaration et en délivre récépissé dans des conditions prévues par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme. ». Aux termes de l’article R. 423-5 du même code : « Le récépissé précise également que l'autorité compétente peut, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier : / a) Notifier au demandeur que le dossier est incomplet ; / (…) ». Aux termes de l’article R. 423-22 du même code : « Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ». Aux termes de l’article R. 423-38 du même code : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ». Il résulte de ces dispositions que l’administration ne peut refuser de délivrer un permis de construire au motif que le dossier de demande est incomplet, sans avoir demandé au pétitionnaire de compléter celui-ci dans le mois suivant la date de son dépôt en mairie.
4. Il est constant que le maire de Bidache n’a pas demandé à M. B... de compléter son dossier de demande de permis de construire dans le cadre de l’instruction de cette dernière. Par suite, celui-ci ne pouvait légalement refuser de délivrer le permis de construire litigieux en se fondant sur l’insuffisance des plans de coupe contenus dans ce dossier.
5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 161-2 du code de l’urbanisme : « La carte communale précise les modalités d'application de la réglementation de l'urbanisme prises en application de l'article L. 101-3. ». Aux termes de l’article R. 162-1 du même code : « Dans les territoires couverts par la carte communale, les autorisations d'occuper et d'utiliser le sol sont instruites et délivrées sur le fondement du règlement national d'urbanisme et des autres dispositions législatives et réglementaires applicables. ». Aux termes de l’article R. 111-27 du même code : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ». Il résulte de ces dernières dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.
6. D’une part, il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est situé dans un vaste espace naturel qui ouvre au sud sur un espace boisé, jouxte à l’ouest le ruisseau d’Oyhanchoury, et ouvre au nord et à l’est sur des parcelles en état de prairie, et sur lesquelles prennent place quelques constructions isolées, dont des bâtiments agricoles. Le secteur en cause présente donc un certain intérêt, même s’il ne fait l’objet d’aucune mesure de protection particulière au plan paysager ou patrimonial. D’autre part, si le projet litigieux consiste en l’édification d’un hangar agricole présentant une hauteur de 3, 50 mètres, une longueur de 25 mètres et une largeur de 5 mètres, en la pose de six serres agricoles démontables recouvertes de bâches en plastique qui présentent chacune une hauteur de 2, 70 mètres, une longueur de 40 mètres et une largeur de 5, 20 mètres et l’installation de deux conteneurs maritimes, il est d’un volume limité, le hangar projeté doit être recouvert d’un bardage en bois qui favorisera son insertion dans le secteur d’implantation et l’un des conteneurs sera enterré. Dès lors, si la perspective paysagère dont bénéficient les usagers de la route départementale n° 11 est légèrement dégradée par le projet qui prend place sur le haut d’une colline visible depuis cette dernière, cette seule circonstance, alors que le secteur en cause est dédié à l’activité agricole, ne suffit pas à établir que le projet, eu égard à ses dimensions, à son implantation et à son intégration, porte atteinte au paysage environnant. Par suite, en fondant l’arrêté attaqué sur le second motif rappelé au point 2, le maire de Bidache a fait une inexacte application de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.
7. En dernier lieu, l’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.
8. Aux termes de l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme : « Le projet architectural comprend une notice précisant : 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement. ». Aux termes de l’article R. 431-9 du même code : « Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. / Il indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d'équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l'alimentation en eau et l'assainissement. / Lorsque le terrain n'est pas directement desservi par une voie ouverte à la circulation publique, le plan de masse indique l'emplacement et les caractéristiques de la servitude de passage permettant d'y accéder. (…) ».
9. Pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 4, le maire de Bidache ne peut utilement soutenir que l’arrêté attaqué pouvait également être fondé sur les motifs tirés de ce que le dossier de demande de permis de construire présentait un caractère insuffisant au regard des articles R. 431-8 et R. 431-9 du code de l’urbanisme. Par suite, ces deux motifs ne sont pas non plus de nature à fonder légalement l’arrêté attaqué.
En ce qui concerne la légalité de la décision du 23 juin 2022 :
10. La décision attaquée ne peut être regardée comme exempte des vices mentionnés aux points 4 et 6 dont l’arrêté du maire de Bidache du 1er avril 2022 est entaché.
11. Il résulte de tout ce qui précède que l’arrêté du maire de Bidache du 1er avril 2022 et la décision de cette même autorité du 23 juin 2022 doivent être annulés.
Sur l’injonction :
12. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ». Lorsque l’exécution d’un jugement implique normalement, eu égard aux motifs de ce dernier, une mesure dans un sens déterminé, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions sur le fondement des dispositions précitées ou, le cas échéant, d’office, de statuer sur ces conclusions en tenant compte, le cas échéant après une mesure d’instruction, de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Si, au vu de cette situation de droit et de fait, il apparaît toujours que l’exécution du jugement implique nécessairement une mesure d’exécution, il incombe au juge de la prescrire à l’autorité compétente.
13. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : « L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. (...) ». Aux termes de l'article L. 424-3 du même code : « Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables ». L'article L. 600-4-1 du même code dispose : « Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ».
14. Les dispositions précitées de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaître tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision. Ces dispositions ont pour objet de permettre d'accélérer la mise en œuvre de projets conformes aux règles d'urbanisme applicables en faisant obstacle à ce qu'en cas d'annulation par le juge du refus opposé à une demande d'autorisation d’urbanisme, l’autorité compétente prenne une nouvelle décision de refus.
15. Il résulte de ce qui précède que, lorsque le juge annule un refus d'autorisation après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision, conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, le cas échéant d’office, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date du jugement interdisent d’y faire droit pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.
16. Le présent jugement censure les motifs sur lesquels le maire de Bidache a fondé son arrêté du 1er avril 2022. Il n’est pas démontré que la carte communale de Bidache ne soit plus le document d’urbanisme applicable à la date du présent jugement et il ne résulte pas de l’instruction qu’un autre motif serait susceptible de justifier ce refus, ni qu’un changement de circonstances de fait serait intervenu depuis le jour d’édiction de l’arrêté attaqué et ferait obstacle à la délivrance de ce permis. Par suite, il y a lieu d’enjoindre au maire de Bidache de délivrer à M. B... le permis de construire sollicité par ce dernier dans un délai d’un mois à compter de la date de notification du présent jugement.
Sur les frais liés à l’instance :
17. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ». Aux termes du 2ème alinéa de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique : « En toute matière, l’avocat du bénéficiaire de l’aide juridictionnelle partielle ou totale peut demander au juge de condamner la partie tenue aux dépens ou qui perd son procès, et non bénéficiaire de l’aide juridictionnelle, à lui payer une somme au titre des honoraires et frais, non compris dans les dépens, que le bénéficiaire de l’aide aurait exposés s’il n’avait pas eu cette aide. ».
18. En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Bidache doivent dès lors être rejetées. En revanche, M. B... a obtenu le bénéfice de l’aide juridictionnelle. Par suite, son avocat peut se prévaloir des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, et sous réserve que Me Bodard, avocat de M. B..., renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l’Etat, de mettre à la charge de ce dernier le versement à cet avocat d’une somme de 750 euros.
D E C I D E :
Article 1er : L’arrêté du maire de Bidache du 1er avril 2022 et la décision de cette même autorité du 23 juin 2022 sont annulés.
Article 2 : Il est enjoint au maire de Bidache de délivrer à M. B... le permis de construire sollicité dans un délai d’un mois à compter de la date de notification du présent jugement.
Article 3 : La commune de Bidache versera à Me Bodard une somme de 750 (sept cent cinquante) euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que cet avocat renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l’Etat.
Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Bidache au titre de l’article
L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B... et à la commune de Bidache.
Délibéré après l'audience du 10 février 2026, à laquelle siégeaient :
M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,
Mme Genty, première conseillère,
M. Aubry, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mars 2026.
Le rapporteur,
L. AUBRY
Le président,
F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON
La greffière,
P. SANTERRE
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.
Pour expédition conforme :
La greffière,