Tribunal Administratif de Strasbourg — Décision N° TA67-2104299

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Paris le 3 février 2021, transmise au tribunal administratif de Strasbourg par une ordonnance du 16 juin 2021, et un mémoire complémentaire, enregistré le 29 mars 2022, M. C F et M. A E, représentés par Me Soler-Couteaux, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 6 novembre 2020 par laquelle la Commission nationale des sanctions a prononcé un blâme et une sanction pécuniaire de 15 000 euros à l'encontre de

M. F, un blâme à l'encontre de M. E et a ordonné la publication de ces sanctions aux frais de M. F dans " Le Journal des Casinos " et " Les Echos " ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la " publication d'un texte confirmant l'annulation de [cette] décision " ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la Commission nationale des sanctions est incompétente pour sanctionner le premier manquement ;

- la sanction est insuffisamment motivée ;

- le service central des courses et jeux a manqué à son devoir de loyauté et entaché la procédure d'irrégularités dès lors qu'il avait indiqué lors de ses précédents contrôles n'avoir aucune observation à formuler en matière de gestion des règles de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ;

- la sanction en litige méconnaît les droits de la défense dès lors que M. F n'a jamais été entendu et contrôlé au stade de l'enquête, qu'à ce stade aucun document ne lui a été communiqué, que le procès-verbal de clôture de l'enquête n'a pas été signé par M. F ;

- la sanction en litige méconnaît les droits de la défense dès lors que la procédure d'enquête a été close le jour où les constatations de l'enquête leur ont été transmises et ils ont sollicité en vain la transmission des pièces visées dans le procès-verbal ;

- la sanction en litige méconnaît les droits de la défense compte tenu du délai entre la clôture de la procédure d'enquête administrative et la saisine par le ministre de l'intérieur de la Commission nationale des sanctions ;

- la sanction en litige méconnaît les droits de la défense et le principe de l'égalité des armes dès lors que les services d'inspection du service central des courses et jeux s'est fondé sur des pièces d'un dossier pénal le concernant alors que le secret de l'instruction lui interdit de solliciter des pièces à charge ;

- le grief tiré de ce que la SAS A.L. n'a mis en place aucune formation en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme méconnaît le principe des droits de la défense dès lors qu'il est fondé sur une auto-incrimination, les déclarations de M. E ayant été recueillies par l'administration sans son consentement ;

- pour prendre la sanction, diriger l'enquête et constater les manquements en cause, le service central des courses et jeux s'est fondé sur des lignes directrices qui ont été annulées par le Conseil d'Etat ;

- le délai de trente jours qui leur a été accordé par la Commission nationale des sanctions pour présenter leurs observations aux griefs qui leur ont été notifiés est insuffisant ;

- la décision est entachée d'un vice de procédure tiré de ce que le président de la Commission a conditionné la présence d'un huissier de justice mandaté par les requérants à la publicité des débats ;

- les manquements ne sont pas matériellement établis.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 janvier 2022, le président de la Commission nationale des sanctions conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. F et M. E ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 17 juin 2021, M. F et M. E demandent au tribunal en application des articles 23-1 et suivants de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 561-36, L. 561-41, L. 561-44 et L. 561-42 du code monétaire et financier.

Ils soutiennent que :

- les dispositions contestées sont applicables au litige en cours ;

- elles n'ont pas été déclarées conformes dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel ;

- elles méconnaissent les dispositions de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

- elles méconnaissent les dispositions de l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

- elles méconnaissent les dispositions de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

- elles méconnaissent les dispositions de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

- elles sont entachées d'incompétence négative.

Par un mémoire, enregistré le 27 janvier 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de cette demande.

Il soutient que la question soulevée ne présente pas un caractère sérieux.

Par un mémoire, enregistré le 29 mars 2022, M. F et M. E déclarent se désister de cette question prioritaire de constitutionnalité.

Par une lettre du 9 juin 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de la méconnaissance du champ d'application de la loi dans le temps dès lors que la Commission nationale des sanction a fait application des dispositions de l'article L. 561-140 du code monétaire et financier dans leur rédaction issue de l'article 2 de l'ordonnance n° 2009-104 du 30 janvier 2009 alors que les dispositions applicables sont celles issues de l'article 7 de l'ordonnance n° 2016-1653 du 1er décembre 2016 qui rétroagissent en ce qu'elles constituent des dispositions répressives plus douces.

Par un mémoire, enregistré le 4 juillet 2022, M. F et M. E ont présenté leurs observations sur ce moyen d'ordre public.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code monétaire et financier ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B D,

- les conclusions de M. Arnaud Lusset, rapporteur public,

- et les observations de Me Soler-Couteaux, avocat de M. F et de M. E.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée (ci-après SAS) A.L. exerce une activité dédiée au casino, jeux de hasard et d'argent sous l'enseigne S.C.. Le Service central des courses et jeux a réalisé sur site les 23 et 24 juin 2015 un contrôle portant sur le respect par ce casino du dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. La Commission nationale des sanctions a été saisie des manquements constatés à l'issue de ce contrôle par une lettre du ministre de l'économie du 22 mars 2018. Par une décision du 6 novembre 2020, cette commission a prononcé à l'encontre de M. F, alors président de la SAS A.L., un blâme ainsi qu'une sanction pécuniaire de 15 000 euros et à l'encontre de M. E, directeur général de cette société, un blâme puis elle a ordonné la publication de ces sanctions aux frais de

M. F dans " Le Journal des Casinos " et dans " Les Echos ". M. F et M. E demandent principalement au tribunal d'annuler cette décision.

Sur la question prioritaire de constitutionnalité :

2. Par un mémoire, enregistré le 29 mars 2022, M. F et M. E déclarent se désister de leur question prioritaire de constitutionnalité. Ce désistement est pur et simple et rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 6 novembre 2020 :

3. D'une part, aux termes des dispositions de l'article L. 561-37 du code monétaire et financier : " Tout manquement aux dispositions des sections 3,4,5 et 6 du présent chapitre par les personnes mentionnées aux () 9° () de l'article L. 561-2 peut donner lieu aux sanctions prévues par l'article L. 561-40. ". Aux termes des dispositions de l'article L. 561-38 du même code : " Il est institué auprès du ministre chargé de l'économie une Commission nationale des sanctions chargée de prononcer les sanctions prévues à l'article L. 561-40 . () ".

4. D'autre part, aux termes des dispositions de l'article L. 561-40, dans leur rédaction issue de l'ordonnance du 30 janvier 2009, en vigueur jusqu'au 3 décembre 2016 : " La Commission nationale des sanctions peut prononcer l'une des sanctions administratives suivantes : 1° L'avertissement ; 2° Le blâme ; 3° L'interdiction temporaire d'exercice de l'activité pour une durée n'excédant pas cinq ans ; 4° Le retrait d'agrément ou de la carte professionnelle. La sanction de l'interdiction temporaire d'exercice peut être assortie du sursis. Si, dans le délai de cinq ans à compter du prononcé de la sanction, la personne sanctionnée commet une infraction ou une faute entraînant le prononcé d'une nouvelle sanction, celle-ci entraîne, sauf décision motivée, l'exécution de la première sanction sans confusion possible avec la seconde. La commission peut prononcer, soit à la place, soit en sus de ces sanctions, une sanction pécuniaire dont le montant est fixé compte tenu de la gravité des manquements commis et ne peut être supérieur à cinq millions d'euros. Les sommes sont recouvrées par le Trésor public. La commission peut décider que les sanctions qu'elle inflige feront l'objet d'une publication aux frais de la personne sanctionnée dans les journaux ou publications qu'elle désigne. La commission peut décider de mettre à la charge de la personne sanctionnée tout ou partie des frais occasionnés par les mesures de contrôle ayant permis la constatation des faits sanctionnés. ".

5. Enfin aux termes des dispositions de l'article L. 561-40, dans leur rédaction issue de l'ordonnance du 1er décembre 2016 : " I. - La Commission nationale des sanctions peut prononcer l'une des sanctions administratives suivantes : 1° L'avertissement ; 2° Le blâme ; 3° L'interdiction temporaire d'exercice de l'activité ou d'exercice de responsabilités dirigeantes au sein d'une personne morale exerçant cette activité pour une durée n'excédant pas cinq ans ; 4° Le retrait d'agrément ou de la carte professionnelle. La sanction prévue au 3° peut être assortie du sursis. Si, dans le délai de cinq ans à compter du prononcé de la sanction, la personne sanctionnée commet une infraction ou une faute entraînant le prononcé d'une nouvelle sanction, celle-ci entraîne, sauf décision motivée, l'exécution de la première sanction sans confusion possible avec la seconde. La commission peut prononcer, soit à la place, soit en sus de ces sanctions, une sanction pécuniaire dont le montant ne peut être supérieur à cinq millions d'euros ou, lorsque l'avantage retiré du manquement peut être déterminé, au double de ce dernier. Les sommes sont recouvrées par le Trésor public. En cas de manquement par une personne mentionnée à l'article L. 561-37 à tout ou partie des obligations lui incombant en vertu du présent titre, la Commission nationale des sanctions peut également sanctionner les dirigeants de cette personne ainsi que les autres personnes physiques salariées, préposées, ou agissant pour le compte de cette personne, du fait de leur implication personnelle dans ces manquements. II. - Le montant et le type de la sanction infligée au titre du présent article sont fixés en tenant compte, notamment, le cas échéant : 1° De la gravité et de la durée des manquements ; 2° Du degré de responsabilité de l'auteur des manquements, de sa situation financière, de l'importance des gains qu'il a obtenus ou des pertes qu'il a évitées, de son degré de coopération lors du contrôle et de la procédure devant la commission ainsi que des manquements qu'il a précédemment commis ; 3° S'ils peuvent être déterminés, des préjudices subis par des tiers du fait des manquements. III. - Dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, la décision de la commission, le cas échéant le recours contre cette décision, l'issue du recours, la décision d'annulation d'une sanction précédemment imposée sont rendus publiques dans les publications, journaux ou supports désignés par la commission dans un format proportionné à la faute commise et à la sanction infligée. Les frais sont supportés par les personnes sanctionnées. Toutefois, les décisions de la commission sont publiées de manière anonyme dans les cas suivants : 1° Lorsque la publication sous une forme non anonyme compromettrait une enquête pénale en cours ; 2° Lorsqu'il ressort d'éléments objectifs et vérifiables fournis par la personne sanctionnée que le préjudice qui résulterait pour elle d'une publication sous une forme non anonyme serait disproportionné. Lorsque les situations mentionnées aux 1° et 2° sont susceptibles de cesser d'exister dans un court délai, la commission peut décider de différer la publication pendant ce délai. La commission peut décider de mettre à la charge de la personne sanctionnée tout ou partie des frais occasionnés par les mesures de contrôle ayant permis la constatation des faits sanctionnés. ".

6. Au regard de leur rédaction antérieure, rappelée au point 4 du présent jugement, les dispositions de l'article L. 561-40 du code monétaire et financier, dans leur version issue de l'ordonnance du 1er décembre 2016 et qui sont en vigueur à la date du présent jugement, définissent de manière plus complète les critères qui doivent être pris en compte par la Commission nationale des sanctions dans le choix de la sanction qu'elle entend infliger. En outre, ces mêmes dispositions prévoient désormais la possibilité de rendre anonyme la publication de cette décision dans la presse. Dans ces conditions, ces dispositions présentent le caractère d'une loi nouvelle plus douce et étaient, par suite, applicables aux faits reprochés, commis antérieurement à leur entrée en vigueur le 3 décembre 2016, que la Commission a entendu sanctionner par la décision contestée du 6 novembre 2020.

7. En l'espèce, il ressort des termes mêmes de la décision en litige, sans que cela ne soit contesté par la Commission nationale des sanctions, qui n'a présenté aucune observation au moyen relevé d'office par le tribunal, que cet organisme a fait application de l'article

L. 561-40 du code monétaire et financier dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 30 janvier 2009 à la fois pour définir le montant et le type des sanctions qu'elle a infligées aux requérants ainsi que pour en ordonner la publication. S'agissant en particulier des sanctions, la décision en litige se borne à mentionner que " la détermination de la sanction et de son quantum dépend de la gravité des manquements ; que l'exigence de proportionnalité de la sanction impose que l'assise financière de la société et les revenus des dirigeants soient également pris en compte ", sans faire état des autres critères prévus par les dispositions de l'article L. 561-40 du code monétaire financière dans leur version applicable au présent litige. Et s'agissant des conditions de publication, elle ne se prononce pas davantage sur les critères prévus au III de cet article et sur l'opportunité de son anonymisation. Il s'ensuit que la Commission nationale des sanctions, qui a fait application de l'article L. 561-40 du code monétaire et financier dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 30 janvier 2009 a méconnu le champ d'application de la loi dans le temps et a ainsi entaché la décision en litige d'une erreur de droit.

8. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête, que la décision de la Commission nationale des sanctions du 6 novembre 2020 doit être annulée.

Sur les conclusions tendant à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat " la " publication d'un texte confirmant l'annulation de [la] décision " en litige :

9. Aucune disposition, en particulier celles du III de l'article L. 561-40 du code monétaire et financier ne permettent au tribunal de mettre à la charge de l'Etat les frais d'une telle publication. Par suite, les conclusions présentées en ce sens ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions présentées en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

10. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par M. F et M. E sur le fondement des dispositions de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative

D E C I D E :

Article 1 : Il est donné acte du désistement de M. F et de M. E de leur question prioritaire de constitutionnalité.

Article 2 : La décision du 6 novembre 2020, par laquelle la Commission nationale des sanctions a prononcé un blâme et une sanction pécuniaire de 15 000 euros à l'encontre de

M. F, un blâme à l'encontre de M. E et a ordonné la publication de ces sanctions aux frais de M. F dans " Le Journal des Casinos et " Les Echos ", est annulée.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C F et M. A E, à la Commission nationale des sanctions, et à Me Soler-Couteaux.

Délibéré après l'audience du 5 juillet 2022, à laquelle siégeaient :

M. Dhers, président,

M. Guth, premier conseiller,

M. Blusseau, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juillet 2022.

Le rapporteur,

A. D

Le président,

S. Dhers

Le greffier,

P. Souhait

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,