Tribunal Administratif de Strasbourg — Décision N° TA67-2200314

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 17 janvier 2022, Mme B E, représentée par Me Thuan dit F, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 13 décembre 2021 par laquelle le directeur général des hôpitaux universitaires de Strasbourg (ci-après " HUS ") l'a suspendue de ses fonctions à compter du 12 décembre 2021 ;

2°) de rétablir le versement de son traitement à compter du 13 décembre 2021 ;

3°) de considérer sa période d'absence du service comme une période de travail effectif pour la détermination de la durée de ses congés payés ainsi que de ses droits acquis au titre de l'avancement ;

4°) de condamner les HUS à lui verser la somme de 2000 euros au titre du préjudice moral subi ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tout sous astreinte de 100 euros par jour de retard dans un délai de huit jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir.

Elle soutient que :

- la signataire de la décision attaquée ne justifie pas d'une délégation de signature régulière ;

- la décision contestée constitue une sanction disciplinaire et a été prise en méconnaissance des garanties procédurales s'y rattachant ;

- elle est illégale dès lors que l'administration ne pouvait légalement la suspendre alors qu'elle était placée en congé maladie et qu'à supposer qu'elle ne l'ait pas été, elle pouvait solliciter ses congés de droit en vertu de l'article 14 du décret n°2002-634 du 29 avril 2002 ;

- elle est entachée d'un vice de procédure en l'absence de convocation à un entretien préalable en méconnaissance de l'article 1er de la loi du 5 août 2021 ;

- l'arrêté en litige méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales car il porte une atteinte injustifiée à son droit au respect de son intégrité physique et moral et de l'article 14 qui interdit toute discrimination ;

- il méconnaît l'article 1er du protocole n°1 au regard de l'atteinte portée à son droit au respect des biens ;

- à supposer qu'une décision orale de retrait de ses congés lui ait été opposée, une telle décision était contraire à la loi du 5 août 2021 ;

- à supposer qu'une décision orale de retrait de ses congés lui ait été opposée, celle-ci était insuffisamment motivée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juillet 2022, les hôpitaux universitaires de Strasbourg, représentés par la SELARL Centaure Avocats, concluent au rejet de la requête. Ils sollicitent que soit mis à la charge de la requérante la somme de 1000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- les conclusions indemnitaires ne sont pas recevables en l'absence de demande indemnitaire préalable ;

- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 10 septembre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 octobre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n°2021-1040 du 5 août 2021 ;

- le décret n°2002-788 du 3 mai 2002 ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Cormier, conseiller, pour exercer les fonctions de rapporteur public, en application des dispositions de l'article R. 222-24 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Fuchs Uhl, conseillère ;

- les conclusions de M. Cormier, rapporteur public ;

- et les observations de Me Beckpoli, représentant les hôpitaux universitaires de Strasbourg.

Mme E n'était ni présente ni représentée.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B E exerce au sein des hôpitaux universitaires de Strasbourg en qualité de sage-femme titulaire depuis le 1er octobre 2018. Par une décision du 13 décembre 2021, le directeur des HUS a prononcé la suspension de ses fonctions à compter du 12 décembre 2021, jusqu'à la production d'un justificatif de vaccination. Par sa requête, Mme E demande l'annulation de cette décision ainsi que l'indemnisation de son préjudice moral.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ". La condition tenant à l'existence d'une décision de l'administration doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle, régularisant ce faisant la requête.

3. Il résulte de l'instruction que Mme E n'a présenté aucune demande aux HUS tendant à l'indemnisation du préjudice qu'elle estime avoir subi. La défendeure oppose à cette demande une fin de non-recevoir tirée de l'absence de demande préalable. En conséquence, le contentieux n'étant pas lié, les conclusions de Mme E tendant à la condamnation des HUS à lui verser une indemnité à ce titre ne sont pas recevables.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'incompétence de l'auteur de l'acte :

4. Par un arrêté du 28 octobre 2021, publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du Bas-Rhin du même jour, le directeur général des hôpitaux universitaires de Strasbourg a donné délégation permanente de signature à Mme C D, directrice adjointe du pôle ressources humaines et responsable du management des carrières, à l'effet de signer tous les courriers, décisions, et documents nécessaires à la gestion et au fonctionnement général du Pôle des ressources humaines. Le moyen tiré de l'incompétence de Mme D doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne la régularité de la procédure suivie par les HUS :

5. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 susvisée : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique () ". Aux termes de l'article 13 de la même loi : " I - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. () / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics. () ". Et aux termes de l'article 14 de la même loi : " () / B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. () / III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. La dernière phrase du deuxième alinéa du présent III est d'ordre public. Lorsque le contrat à durée déterminée d'un agent public non titulaire est suspendu en application du premier alinéa du présent III, le contrat prend fin au terme prévu si ce dernier intervient au cours de la période de suspension ".

6. Lorsque l'autorité investie du pouvoir de nomination prononce la suspension d'un agent public en application de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, la décision litigieuse doit s'analyser comme une mesure prise dans l'intérêt du service et de la politique sanitaire, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de Covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissement fautif commis par cet agent. Reposant sur un régime juridique propre, cette mesure de suspension, qui constate le non-respect par l'agent de l'obligation vaccinale imposée par le dispositif légal susmentionné, est limitée à la période au cours de laquelle l'agent s'abstient de se conformer aux obligations qui sont les siennes en application des dispositions précitées. Dès lors, la décision de suspension attaquée n'a pas le caractère d'une sanction administrative.

7. La mesure de suspension en litige n'étant pas, ainsi qu'il a été dit, une sanction administrative, Mme E ne saurait utilement soutenir que son adoption impliquait le respect des garanties procédurales attachées au principe général des droits de la défense, telles que la mise en œuvre d'une procédure contradictoire, la saisine d'une commission administrative ou les garanties liées à la consultation du dossier, l'assistance d'un avocat ou la possibilité de présenter des observations écrites ou orales. Ainsi, le moyen tiré du vice de procédure ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne l'information préalable prévue par la loi du 5 août 2021 :

8. Il ressort du III de l'article 14 précité, lequel a fixé une procédure préalable à l'édiction d'une mesure de suspension, que l'employeur, qui constate que l'agent ne peut plus exercer son activité en application du I du même article, l'informe sans délai, avant de prononcer une telle mesure de suspension, des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. Cette information doit intervenir à compter du constat d'impossibilité d'exercer de l'agent. Elle doit être personnelle et préalable à l'édiction de la mesure de suspension sans toutefois que l'employeur soit tenu de convoquer l'agent concerné à un entretien préalable. Par ailleurs, eu égard aux objectifs poursuivis par le législateur et aux obligations qui pèsent sur les établissements de santé en matière de protection des personnes vulnérables, les moyens de régulariser sa situation concernent les modalités par lesquelles l'agent concerné s'engage dans un processus de vaccination. A cet égard, il ressort des travaux préparatoires de la loi du 5 août 2021 que la faculté offerte aux agents non encore vaccinés de mobiliser des jours de repos conventionnels ou des jours de congés payés a eu pour objet de faciliter les démarches entreprises afin de régulariser leur situation en leur permettant de conserver le bénéfice de leur rémunération après la constatation de leur impossibilité d'exercer, le temps d'engager ces démarches. Par voie de conséquence, cette faculté s'inscrit dans le cadre des modalités de régularisation dont l'employeur doit informer l'agent avant de prononcer à son encontre une mesure de suspension. L'omission d'une telle information, dont l'objet est ainsi d'encourager un agent non encore vacciné à se soumettre à son obligation vaccinale en lui permettant de continuer d'être rémunéré durant le temps supplémentaire qui lui a été nécessaire pour s'engager dans cette voie, prive cet agent d'une garantie et constitue par conséquent une irrégularité de nature à entacher d'illégalité la décision de suspension d'activité le concernant.

9. Ainsi qu'il vient de l'être dit, les dispositions de la loi du 5 août 2021 n'imposaient pas à l'employeur de convoquer l'agent à un entretien préalable. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 11 août 2021, Mme E a été informée qu'à défaut de transmettre un certificat de statut vaccinal, un certificat de rétablissement ou un certificat de contre-indication à la vaccination, elle s'exposait à une suspension de ses fonctions à compter du 15 septembre 2021. Cette information a été réitérée par un courrier du 6 septembre 2021, nommément adressé et une note interne aux services publiée le 9 septembre 2021, diffusée à l'ensemble des agents, rappelant la nécessité de se mettre en conformité avec les obligations vaccinales et des conséquences entraînées par un tel refus. De telles circonstances permettent d'établir que Mme E a été informée, conformément aux dispositions du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, des moyens de régulariser sa situation. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée aurait dû être précédée d'un entretien préalable. Le moyen ne pourra qu'être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l'inconventionnalité de la loi du 5 août 2021 et de la décision du 13 décembre 2021 :

10. Aux termes des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1- Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. 2- Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et liberté d'autrui ".

11. Le droit à l'intégrité physique fait partie du droit au respect de la vie privée au sens des stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, telle que la Cour européenne des droits de l'homme les interprète. Une vaccination obligatoire constitue une ingérence dans ce droit, qui peut être admise si elle remplit les conditions du paragraphe 2 de l'article 8 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l'objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d'une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d'autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d'une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l'efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu'il peut présenter.

12. Aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ".

13. L'article 12 de la loi du 5 août 2021 a défini le champ de l'obligation de vaccination contre la covid-19 en retenant, notamment, un critère géographique pour y inclure les personnes exerçant leur activité dans un certain nombre d'établissements, principalement les établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, ainsi qu'un critère professionnel pour y inclure les professionnels de santé afin, à la fois, de protéger les personnes accueillies par ces établissements qui présentent une vulnérabilité particulière au virus de la covid-19 et d'éviter la propagation du virus par les professionnels de la santé dans l'exercice de leur activité qui, par nature, peut les conduire à soigner des personnes vulnérables ou ayant de telles personnes dans leur entourage. Le fait que l'obligation de vaccination concerne aussi des personnels qui ne sont pas en contact direct avec les malades est sans incidence dès lors qu'ils entretiennent nécessairement, eu égard à leur lieu de travail, des interactions avec des professionnels de santé en contact avec ces derniers. En outre, ce qui n'est pas contesté par la requérante, il ressort des avis scientifiques alors disponibles que la vaccination offre une protection très élevée contre les formes graves de la maladie et réduit fortement les risques de transmission du virus, même si des incertitudes s'étaient fait jour sur ce second point, tandis que les effets indésirables sont trop limités pour compenser ces bénéfices. La préservation des personnes les plus exposées aux formes graves nécessitait non seulement une protection directe mais aussi un ralentissement de la propagation du virus. Il ressort de ces mêmes avis que les personnes rétablies de la maladie ne bénéficient pas d'une immunité aussi durable que celle des personnes vaccinées. Il s'ensuit que, eu égard à l'objectif de santé publique poursuivi et alors même qu'aucune dérogation personnelle à l'obligation de vaccination n'est prévue en dehors des cas de contre-indication, l'obligation vaccinale pesant sur le personnel exerçant dans un établissement de santé, qui ne saurait être regardée comme incohérente et disproportionnée au regard de l'objectif de santé publique poursuivi, ne porte pas d'atteinte grave et manifestement illégale au droit à l'intégrité physique garanti par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

14. De même, les dispositions critiquées de la loi ne portent pas par elles-mêmes atteintes au droit de propriété. Si l'interdiction d'exercice pour le professionnel de santé ne respectant pas l'obligation vaccinale a pour effet de le priver, pour l'avenir, des revenus tirés de cette activité, les dispositions instaurant cette interdiction ont opéré une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre les exigences constitutionnelles qui découlent du droit de propriété et du droit à la protection de la santé, rappelé ci-dessus. Par suite, les moyens tirés de la violation des stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er du protocole additionnel ne peuvent qu'être écartés.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 9 du décret n°2022-728 du 3 mai 2002 :

15. Aux termes de l'article 9 du décret du 3 mai 2002 précité : " A l'issue d'un congé de maternité, d'adoption ou de paternité et d'accueil de l'enfant, d'un congé de proche aidant ou d'un congé de solidarité familiale, l'agent qui en fait la demande auprès de l'autorité investie du pouvoir de nomination bénéficie de plein droit des droits à congés accumulés sur son compte épargne-temps. "

16. Il résulte des dispositions citées au point 5 que si le directeur d'un établissement de santé public peut légalement prendre une mesure de suspension à l'égard d'un agent qui ne satisfait pas à l'obligation vaccinale contre la covid-19 alors que cet agent est déjà en congé, cette mesure et la suspension de traitement qui lui est associée ne peuvent toutefois entrer en vigueur qu'à compter de la date à laquelle prend fin le congé de l'agent en question.

17. Il ressort des pièces du dossier, et il n'est pas contesté, que Mme E a été placée en congé maternité jusqu'au 11 décembre 2021 inclus et qu'elle a sollicité par des courriers du 5 octobre, 4 novembre et 25 novembre 2021 le bénéfice du solde de jours de son compte épargne temps, à son retour de congé maternité, dont l'attribution est de plein droit. Par suite, la décision de suspension du 13 décembre 2021 ne pouvait prendre effet au 12 décembre 2021 et devait voir son entrée en vigueur différée au terme des congés posés par la requérante, qui est fondée à soutenir que la décision contestée est entachée d'une erreur de droit.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la décision susvisée du 13 décembre 2021 doit être annulée en tant qu'elle prend effet à compter du 12 décembre 2021.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

19. L'annulation de la décision attaquée implique que les hôpitaux universitaires de Strasbourg replacent Mme E dans une situation régulière à compter de la date de la décision portant suspension, soit le 12 décembre 2021 jusqu'au terme de sa période de congés payés et lui verse les rémunérations dont elle a été privée pendant cette période, et ce dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais d'instance :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la requérante, qui n'a pas la qualité de partie perdante, la somme réclamée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des Hôpitaux universitaires de Strasbourg une somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par Mme E et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1 : La décision du 13 décembre 2021 du directeur général des hôpitaux universitaires de Strasbourg portant suspension de Mme E de ses fonctions est annulée en tant que la date d'effet de la décision de suspension est fixée au 12 décembre 2021.

Article 2 : Il est enjoint aux hôpitaux universitaires de Strasbourg de procéder à la réintégration juridique de Mme E à compter du 12 décembre 2021 jusqu'au terme de la période durant laquelle elle aurait dû être placée en situation de congé et lui verser les rémunérations dont elle a été privée, et ce dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Les hôpitaux universitaires de Strasbourg verseront à Mme E la somme de 1 200 (mille deux cents) euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par les parties seront rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B E et aux hôpitaux universitaires de Strasbourg.

Délibéré après l'audience du 5 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Sibileau, président de chambre,

- Mme Fuchs Uhl, conseillère,

- M. A, magistrat honoraire.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 26 novembre 2024.

La rapporteure,

S. FUCHS UHLLe président,

J.-B. SIBILEAU

La greffière,

S. BILGER-MARTINEZ

La République mande et ordonne à la ministre de la santé et de l'accès aux soins en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

C. BOHN