Tribunal Administratif de Strasbourg — Décision N° TA67-2202563

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement les 14 avril 2022, 10 janvier 2023 et 23 mars 2023, la société TDF, représentée par Me Bon-Julien, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 3 décembre 2021 par lequel le maire de Bellefosse s'est opposé à sa déclaration préalable relative à l'installation d'un pylône d'antenne-relais de téléphonie mobile, sur un terrain situé forêt de Chirgoutte, à Bellefosse, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Bellefosse de prendre un arrêté de non-opposition à sa déclaration préalable dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente décision ;

3°) de mettre à la charge de la société TDF le versement d'une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure dès lors que le préfet n'a pas été sollicité pour avis ;

- c'est à tort que le maire de la commune de Bellefosse a estimé que le projet devait faire l'objet d'un permis de construire ;

- le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 111-16 du code de l'urbanisme ;

-le principe de précaution ne justifie pas légalement l'opposition à déclaration préalable.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 février 2023, la commune de Bellefosse, représentée par Me Enfert, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la société TDF en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et, à titre subsidiaire, à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l'agence territoriale d'ingénierie publique sur le fondement de ces mêmes dispositions.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- à supposer qu'on admette que le projet ne devait pas faire l'objet d'un permis de construire de construire, le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-16 du code de l'urbanisme justifiait la décision attaquée ;

- le principe de précaution est de nature à justifier l'opposition à déclaration préalable.

Sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, des pièces ont été produites, à la demande du tribunal, par la commune de Bellefosse, le 26 septembre 2023, et ont été communiquées à la société TDF, le 27 septembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Anne-Lise Eymaron,

- les conclusions de M. Victor Pouget-Vitale, rapporteur public,

- les observations de Me Hoeffel, avocat de la commune de Bellefosse.

Considérant ce qui suit :

1. Le 12 novembre 2021, la société TDF a déposé en mairie de Bellefosse une déclaration préalable en vue de l'installation d'un pylône d'antenne-relais de téléphonie mobile. Par un arrêté du 3 décembre 2021, le maire de la commune de Bellefosse s'est opposé à cette déclaration préalable. La société TDF a, par courrier du 16 décembre 2021, formé un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté qui a été implicitement rejeté par le maire de la commune de Bellefosse. Par la présente requête, la société TDF demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 3 décembre 2021.

Sur la légalité de l'arrêté du 3 décembre 2021 :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu (). ".

3. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. L'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte.

4. Le terrain d'assiette du projet en litige est situé sur le territoire de la commune de Bellefosse, non couvert par les dispositions d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu. Le maire de la commune de Bellefosse était ainsi tenu, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme de saisir le préfet pour avis conforme. Il est constant que tel n'a pas été le cas. Par suite, et dès lors que le défaut de saisine du préfet affecte la compétence du maire, la société TDF est fondée à soutenir que la décision attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière.

5. En deuxième lieu, et s'agissant du premier motif d'opposition, aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire ". Aux termes de l'article R. 421-1 de ce code : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : / () / b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ". Aux termes de l'article R. 421-9 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : / () / j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m2. ". Enfin, aux termes de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme : " L'emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. (). ".

6. Il ressort des éléments figurant dans le dossier de déclaration préalable, que le projet porte sur la construction d'une antenne-relais de téléphonie mobile d'une hauteur de 42 mètres. Cette antenne est composée d'un pylône et d'équipements techniques, créant respectivement 6,93 mètres carrés et 1,45 mètres d'emprise au sol, soit un total de 8,38 mètres carrés n'excédant pas la surface de 20 mètres carrés posée par les dispositions du j) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme. La dalle béton sur laquelle repose l'ensemble ne crée, quant à elle, aucune emprise au sol au sens des dispositions précitées de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme dès lors qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du plan en coupe joint au dossier de déclaration préalable, qu'elle ne dépasse pas le niveau du terrain naturel. Par ailleurs, la construction projetée ne crée aucune surface de plancher, en l'absence de niveau clos et couvert. Dans ces circonstances, le projet remplit les conditions du j) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le motif tiré de ce qu'elle aurait dû déposer une demande de permis de construire est entaché d'illégalité.

7. En troisième lieu, et s'agissant du second motif d'opposition, aux termes de l'article R. 111-16 du code de l'urbanisme : " Lorsque le bâtiment est édifié en bordure d'une voie publique, la distance comptée horizontalement de tout point de l'immeuble au point le plus proche de l'alignement opposé doit être au moins égale à la différence d'altitude entre ces deux points. Lorsqu'il existe une obligation de construire au retrait de l'alignement, la limite de ce retrait se substitue à l'alignement. Il en sera de même pour les constructions élevées en bordure des voies privées, la largeur effective de la voie privée étant assimilée à la largeur réglementaire des voies publiques. / Toutefois une implantation de la construction à l'alignement ou dans le prolongement des constructions existantes peut être imposée ".

8. Une antenne-relais n'étant pas un bâtiment au sens des dispositions précitées, c'est à tort que le maire de la commune de Bellefosse s'est fondé sur la méconnaissance de l'article

R. 111-16 du code de l'urbanisme pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société TDF.

9. Il résulte de ce qui précède que la société requérante est fondée à soutenir que les motifs sur lesquels le maire s'est fondé pour s'opposer à sa déclaration préalable sont entachés d'illégalité.

10. La commune de Bellefosse se prévaut de nouveaux motif tirés de ce que le projet en litige porte atteinte au principe de précaution et présente un risque pour la sécurité.

11. En premier lieu, l'article 5 de la Charte de l'environnement, dont les dispositions s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs, dispose que : " lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". Aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d'usage () II. - Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : / 1° Le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable () ".

12. S'il appartient à l'autorité administrative compétente de prendre en compte le principe de précaution, énoncé par l'article 5 de la Charte de l'environnement et auquel se réfère l'article L. 110-1 du code de l'environnement, lorsqu'elle se prononce sur l'octroi d'une autorisation délivrée en application de la législation sur l'urbanisme, les dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement ne permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés sur l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d'autorisation.

13. Si la commune de Bellefosse se prévaut de ce que le projet se situe à proximité d'un hôtel et d'une forêt domaniale, elle n'apporte aucun élément circonstancié de nature à établir l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, d'un risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile et justifiant que, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autorités compétentes, il soit fait opposition à la déclaration préalable faite par la société TDF, en application de la législation de l'urbanisme, en vue de l'installation de l'antenne en cause dans la présente instance. Par suite, la commune n'est pas fondée à soutenir que le principe de précaution faisait obstacle au projet en litige.

14. En deuxième lieu, aucun élément du dossier n'est de nature à établir que le projet en litige serait de nature à provoquer des accidents au niveau de la route départementale. Par suite, et alors qu'aucun fondement juridique n'est invoqué à l'appui de ce motif, la commune de Bellefosse n'est pas fondée à s'en prévaloir pour s'opposer à la déclaration préalable en litige.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la société TDF est fondée à demander l'annulation de la décision du 3 décembre 2021 par laquelle le maire de la commune de Bellefosse s'est opposé à sa déclaration préalable.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Lorsque l'exécution d'un jugement ou d'un arrêt implique normalement, eu égard aux motifs de ce jugement ou de cet arrêt, une mesure dans un sens déterminé, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions sur le fondement des dispositions précitées, de statuer sur ces conclusions en tenant compte, le cas échéant après une mesure d'instruction, de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Si, au vu de cette situation de droit et de fait, il apparaît toujours que l'exécution du jugement ou de l'arrêt implique nécessairement une mesure d'exécution, il incombe au juge de la prescrire à l'autorité compétente.

17. Aux termes l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. () ". Aux termes de l'article L. 424-3 du même code : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. ". Par ailleurs, aux termes de l'article de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Les dispositions introduites au deuxième alinéa de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaitre tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision.

18. Il résulte de ce qui précède que, lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ou le cas échéant d'office après mise en œuvre de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

19. La présente décision annule l'arrêté du 3 décembre 2021 après avoir censuré l'ensemble des motifs sur lesquels s'est fondée la commune de Bellefosse pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société TDF. Aucun des motifs invoqués par la commune de Bellefosse dans le cadre de sa demande de substitution de motifs n'est davantage de nature à fonder la décision attaquée et il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions applicables à la date de la décision annulée ou un changement de la situation de fait existant à la date du jugement justifieraient qu'il soit fait opposition à la déclaration préalable sollicitée. Dans ces circonstances, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Bellefosse de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société TDF, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. Cette décision de non-opposition remplacera ainsi la décision de non-opposition délivrée, à titre provisoire, à la suite de l'ordonnance du juge des référés du 10 mai 2022 et revêtira un caractère définitif.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société TDF qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune demande au titre des frais liés au litige. Il n'y a, en tout état de cause, pas davantage lieu de faire droit aux conclusions de la commune tendant à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'agence territoriale d'ingénierie publique au titre de ces dispositions.

21. En revanche, il y a lieu, sur le fondement de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la commune de Bellefosse le paiement d'une somme de 1 000 euros à verser à la société TDF.

D E C I D E :

Article 1 : L'arrêté du 3 décembre 2021 portant opposition à déclaration préalable est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Bellefosse de prendre une décision définitive de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société TDF, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.

Article 3 : La commune de Bellefosse versera à la société TDF une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune présentées au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société TDF et à la commune de Bellefosse.

Délibéré après l'audience du 28 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Richard, président,

Mme Malgras, première conseillère,

Mme Eymaron, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2023.

La rapporteure,

A.-L. EYMARON

Le président,

M. RICHARD

La greffière,

J. BROSÉ

La République mande et ordonne à la préfète du Bas-Rhin en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,